包裝廢棄物在城市生活垃圾中占有相當(dāng)比重。有數(shù)據(jù)表明，中國(guó)城市生活垃圾中包裝廢棄物的比例，同發(fā)達(dá)國(guó)家相似，不斷增加的趨勢(shì)日益明顯。然而，大量包裝廢棄物的產(chǎn)生是否僅僅意味著嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染？許多國(guó)家對(duì)包裝廢棄物實(shí)施專門管理，采取了經(jīng)濟(jì)政策、立法管理和宣傳教育等多種手段，然而并不是所有國(guó)家都把包裝廢棄物作為特殊廢物。在中國(guó)，目前對(duì)包裝是否應(yīng)該進(jìn)行專門管理？如何客觀地看待包裝的環(huán)境問(wèn)題，包裝廢棄物應(yīng)該進(jìn)行怎樣的管理等問(wèn)題值得深入討論。國(guó)外在包裝廢棄物管理實(shí)踐中取得了一些好經(jīng)驗(yàn)，但是在考慮如何借鑒這些經(jīng)驗(yàn)之前，一方面需要對(duì)國(guó)外包裝管理政策做出全面評(píng)價(jià)，另一方面需要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，結(jié)合中國(guó)包裝廢棄物的特點(diǎn)深入分析，才能做出正確的選擇。

    一、包裝的內(nèi)涵及其特性

    包裝作為產(chǎn)品的一部分，是產(chǎn)品的有形附加物。包裝的第一個(gè)基本屬性是保護(hù)性，保護(hù)產(chǎn)品免受來(lái)自氣候的、細(xì)菌的、運(yùn)輸?shù)囊约皬纳a(chǎn)到最終使用期間產(chǎn)品所能碰到的種種潛在破壞，包裝在保護(hù)產(chǎn)品完整性上發(fā)揮著重要作用。包裝的第二個(gè)基本屬性是容納性，即防止產(chǎn)品散漏。包裝的第三個(gè)基本屬性是識(shí)別性。

    包裝在實(shí)現(xiàn)上述基本屬性時(shí)還要遵循對(duì)環(huán)境影響最小的原則。值得注意的是，包裝對(duì)環(huán)境影響最小原則必須以能夠?qū)崿F(xiàn)包裝基本功能為前提。

    包裝的特點(diǎn)是數(shù)量大且壽命短。包裝產(chǎn)品大多屬于一次性消費(fèi)品，從原材料到制品加工成型、消耗直至廢棄的周期一般較短，產(chǎn)品到了消費(fèi)者手中，包裝的壽命也就要結(jié)束了。包裝的這個(gè)特點(diǎn)正是包裝廢棄物引人關(guān)注的重要原因之一。

    包裝行業(yè)為社會(huì)提供的不是最終消費(fèi)品，而是其它行業(yè)產(chǎn)品的一個(gè)組成部分，因而包裝企業(yè)與其所包裝的產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè)密不可分，包裝的發(fā)展也與其所包裝的產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展密切相關(guān)。一方面，產(chǎn)品的更新和升級(jí)刺激了對(duì)包裝的需求；另一方面，包裝的改進(jìn)也對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)起到促進(jìn)作用。紙、塑料、金屬、玻璃等包裝制品是包裝業(yè)的主體，包裝廢棄物也主要由這些類別的材料構(gòu)成。其中，紙包裝業(yè)位居首位，且其所占份額有進(jìn)一步提高的趨勢(shì)；塑料包裝業(yè)緊隨其后。這二者在包裝業(yè)中所占比例超過(guò)一半以上，年產(chǎn)量上千萬(wàn)噸，如此大量的包裝制品在消費(fèi)之后必將產(chǎn)生相當(dāng)數(shù)量的包裝廢棄物。

    二、包裝廢棄物的環(huán)境問(wèn)題分析

    包裝廢棄物的環(huán)境問(wèn)題一直引人關(guān)注，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同理解，導(dǎo)致包裝廢棄物管理政策的分歧。環(huán)保主義者通常認(rèn)為，包裝廢棄物的環(huán)境問(wèn)題比較嚴(yán)重，大量的包裝廢棄物污染環(huán)境、浪費(fèi)資源，因而需要加以管理和限制；而一般包裝人士有不同看法，雖然包裝廢棄物數(shù)量巨大，但包裝對(duì)降低經(jīng)濟(jì)損失、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，因而難以說(shuō)明包裝廢棄物對(duì)環(huán)境影響一定顯著。盡管這些不同意見(jiàn)有可能出自包裝行業(yè)自身利益的考慮，但其合理的一面值得討論，至少可以看出包裝廢棄物的環(huán)境問(wèn)題比人們一般想象中的復(fù)雜。

    應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，同現(xiàn)實(shí)世界遇到的其他環(huán)境問(wèn)題相比，包裝廢棄物的環(huán)境影響是排在較后的位置的。但包裝廢棄物卻因引起了特別的關(guān)注，主要有以下幾點(diǎn)原因：首先，包裝數(shù)量巨大。對(duì)包裝廢棄物的關(guān)注最初來(lái)自于垃圾問(wèn)題的出現(xiàn)。隨著政府越來(lái)越難以承受因垃圾增長(zhǎng)而不斷增加的處置費(fèi)用，人們自然會(huì)把目光集中在垃圾中數(shù)量巨大的包裝廢棄物管理上。第二，環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)的消費(fèi)者對(duì)垃圾中大量隨處可見(jiàn)的包裝廢棄物感到擔(dān)憂，特別是塑料袋等“白色污染”、過(guò)度包裝現(xiàn)象比比皆是，更令人深惡痛絕。因而包裝廢棄物很快成為濫用資源、污染環(huán)境的目標(biāo)而受到廣泛攻擊。

    認(rèn)為包裝必然帶來(lái)資源消耗、環(huán)境污染，這種看法不全面。雖然制造包裝的確需要消耗資源和能量，產(chǎn)生大量的廢棄物，但另一方面，由于包裝對(duì)產(chǎn)品的保護(hù)作用，降低了產(chǎn)品的遺撒、食品的變質(zhì)等經(jīng)濟(jì)損失，事實(shí)上也避免了很大部分垃圾的產(chǎn)生。應(yīng)該說(shuō)包裝數(shù)量巨大是包裝本身的性質(zhì)決定的。由于產(chǎn)品豐富、種類繁多，因而對(duì)包裝的需求就大。包裝能夠保護(hù)商品、促進(jìn)銷售也有目共睹，新穎、精美的包裝給人們生活帶來(lái)了方便和享受，甚至是生活質(zhì)量的提高。因此，必須承認(rèn)包裝的存在對(duì)于保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。

    然而，包裝的環(huán)境問(wèn)題依然存在，并且在某些方面是突出的。主要問(wèn)題在于包裝適度的把握，以及對(duì)環(huán)境危害較大的包裝廢棄物的管理上。首先，過(guò)度包裝是應(yīng)該杜絕的，它不僅嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境，還在一定程度上欺騙消費(fèi)者，以犧牲環(huán)境、犧牲消費(fèi)者利益為代價(jià)謀取不正當(dāng)?shù)氖杖?。其次，?yīng)該杜絕對(duì)環(huán)境危害較大的包裝材料的使用。由于包裝具有數(shù)量大壽命短的特點(diǎn)，包裝材料如果選擇不夠慎重，會(huì)造成大量包裝廢棄物的迅速積累，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是如何確定包裝是否過(guò)度，如何確定包裝材料是否對(duì)環(huán)境有較大的影響，這些問(wèn)題的回答并不是輕而易舉的，需要借助生命周期評(píng)價(jià)方法做出科學(xué)而全面的分析。

    三、包裝環(huán)境影響的生命周期評(píng)價(jià)

    生命周期分析方法在包裝領(lǐng)域的應(yīng)用十分典型，它通過(guò)對(duì)包裝全過(guò)程每個(gè)階段的能量消耗、向環(huán)境排放的廢棄物或有害物質(zhì)的數(shù)量，進(jìn)行分階段綜合評(píng)價(jià)，以全面判斷包裝的環(huán)境影響。通過(guò)生命周期的分析方法能夠有效確定包裝是否適度，識(shí)別對(duì)環(huán)境危害較大的包裝物，以便做出有效的管理決策。

    運(yùn)用生命周期評(píng)價(jià)方法的很多研究表明，僅僅在廢棄階段過(guò)分關(guān)注包裝的環(huán)境影響不一定是環(huán)境經(jīng)濟(jì)有效的。例如人們?cè)鴮?duì)塑料和紙板兩種包裝的環(huán)境影響研究，比較對(duì)其廢棄物進(jìn)行焚燒、填埋和回收再利用的效果。結(jié)果表明，塑料包裝焚燒處置比回收效果好，回收則優(yōu)于填埋；而紙板包裝焚燒優(yōu)于填埋，填埋優(yōu)于回收。又例如，一項(xiàng)有關(guān)紙板包裝的研究結(jié)果表明，對(duì)某類紙包裝來(lái)說(shuō)，回收似乎優(yōu)于焚燒；而對(duì)另一類紙包裝來(lái)說(shuō)，情況則恰相反。再例如，不少關(guān)于一次性和非一次性包裝的對(duì)比研究證明，如果考慮到現(xiàn)實(shí)的操作條件，一次性包裝的環(huán)境影響比非一次性包裝更小。這樣的研究實(shí)例很多，雖然都是針對(duì)某一研究條件下的具體結(jié)論，并不能以一概全，但它能夠說(shuō)明包裝的環(huán)境影響并不是僅從某個(gè)階段，或是某個(gè)側(cè)面就能夠做出判斷，因此，相應(yīng)的管理政策不能依靠主觀想象來(lái)決策。可見(jiàn)，根據(jù)具體情況，對(duì)包裝進(jìn)行全過(guò)程的分析和評(píng)價(jià)是十分重要的。

    生命周期評(píng)價(jià)思想具體應(yīng)用到包裝廢棄物管理方面的一個(gè)重要結(jié)論是，包裝廢棄物的回收再生只有在真正節(jié)約資源，減少能耗，并且所帶來(lái)的環(huán)境污染最低的前提下才是有價(jià)值的。也就是說(shuō)，選擇回收再生的方式處理包裝廢棄物也是有條件的，一味地追求包裝廢棄物的回收率不一定是最合理的方案，有時(shí)回收過(guò)程造成的環(huán)境影響或者資源消耗有可能大于包裝廢棄物的直接處理。問(wèn)題的關(guān)鍵在于對(duì)包裝廢棄物回收過(guò)程的環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析，并與包裝廢棄物直接處置的效果進(jìn)行比較，以此決定包裝廢棄物回收是否有意義。生命周期評(píng)價(jià)正是提供這一分析的有效方法，并能為包裝廢棄物管理政策的制定和選擇提供依據(jù)。盡管在實(shí)踐中，生命周期評(píng)價(jià)研究比較復(fù)雜，耗時(shí)費(fèi)力，評(píng)價(jià)方法本身并不成熟，但它代表著一個(gè)方向，對(duì)包裝全過(guò)程以及各種選擇方案的環(huán)境影響的理解采取一種科學(xué)客觀的態(tài)度，無(wú)論對(duì)于環(huán)境還是長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，都比依靠假設(shè)或割裂地看問(wèn)題更加穩(wěn)妥。生命周期評(píng)價(jià)仍在發(fā)展，它不能幫助回答所有的問(wèn)題，做出所有的決定，但它確實(shí)是一種全面而有效的思考方法。

    四、對(duì)中國(guó)包裝廢棄物管理政策的建議

    中國(guó)包裝業(yè)發(fā)展迅速，包裝廢棄物的數(shù)量不斷上升。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)包裝具有以下特點(diǎn)：首先，包裝使用量及其廢棄量仍然低于發(fā)達(dá)國(guó)家，這主要由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距以及生活習(xí)慣不同等原因造成的。其次，中國(guó)城市生活垃圾中主要包裝廢棄物，例如紙板、PET 瓶等因回收價(jià)值高而具有較高的回收率，因此垃圾中可回收的包裝廢棄物數(shù)量不大，進(jìn)一步提高包裝廢棄物的回收利用和再利用水平有一定難度。第三，中國(guó)包裝工業(yè)的發(fā)展水平仍然不平衡，技術(shù)先進(jìn)、管理完善的大型企業(yè)為數(shù)有限，眾多規(guī)模小的企業(yè)管理水平不高，企業(yè)發(fā)展層次參差不齊，對(duì)于包裝廢棄物管理政策的制定和實(shí)施不利。有鑒于此，本文對(duì)中國(guó)包裝廢棄物管理政策提出如下建議：

    1.目前中國(guó)暫不宜對(duì)包裝廢棄物進(jìn)行專門管理

    通過(guò)單獨(dú)的立法對(duì)包裝進(jìn)行專門管理是很多國(guó)家的做法，但也有很多國(guó)家沒(méi)有實(shí)施。例如美國(guó)與歐盟及其多數(shù)成員國(guó)有所不同，它沒(méi)有全國(guó)范圍的包裝廢棄物再生利用專項(xiàng)法規(guī)，只有少量州一級(jí)的關(guān)于包裝管理的法規(guī)，而且強(qiáng)制性規(guī)定少，經(jīng)濟(jì)政策使用的多一些。根據(jù)目前中國(guó)國(guó)情，本文認(rèn)為暫不宜對(duì)包裝廢棄物進(jìn)行專門管理，主要原因如下：首先，各國(guó)包裝廢棄物管理雖然有減量、回收和再利用三個(gè)層次，但立法管理的核心仍在于提高包裝廢棄物的回收水平，而中國(guó)城市生活垃圾中包裝廢棄物數(shù)量有限、回收率較高，進(jìn)一步回收的潛力不大，制定政策促進(jìn)回收水平提高的成本較高。第二，從包裝廢棄物的環(huán)境影響看，除了包裝廢棄物中難以降解的某些塑料制品、合成材料對(duì)環(huán)境的危害較大以外，其他類型的包裝物，如紙板、玻璃等材料廢棄后對(duì)環(huán)境的影響有限，而將它們從垃圾中分離出來(lái)并作專門運(yùn)輸處理的成本卻較高，管理的難度也較大。第三，由于包裝是大多數(shù)商品生產(chǎn)的重要組成部分，它與產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)都有密切聯(lián)系，因而針對(duì)包裝的管理政策會(huì)對(duì)很多行為主體產(chǎn)生多方面影響，而這種影響具有不確定性，例如包裝的費(fèi)稅制度影響面較大，應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度?？傊瞻岚l(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任原則、確定包裝廢棄物回收目標(biāo)等管理政策不符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，而且這些政策本身也存在一些局限。因此，在中國(guó)目前條件下，將包裝廢棄物視同一般垃圾來(lái)管理更為經(jīng)濟(jì)有效。

    2.著重對(duì)過(guò)度包裝及對(duì)環(huán)境危害大的包裝廢棄物的管理

    雖然目前中國(guó)不宜對(duì)一般包裝廢棄物實(shí)施專門管理，但其中某幾類包裝廢棄物的管理卻不能忽視。過(guò)度包裝、難降解塑料等廢棄物就需要加強(qiáng)管理。在這些特定領(lǐng)域，可以借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，采取立法、行政、經(jīng)濟(jì)、宣傳教育等多種手段綜合管理。就過(guò)度包裝而言，可以采取立法措施加以限制，或輔助以必要的經(jīng)濟(jì)手段，最大的難度在于如何確定包裝是否過(guò)度的標(biāo)準(zhǔn)以及如何監(jiān)督執(zhí)行等問(wèn)題，有待于深入調(diào)查和研究。就難降解的塑料廢棄物而言，也需要在進(jìn)一步分析的基礎(chǔ)上嚴(yán)格管理。廢舊塑料的品種繁多，一些塑料品如PET 瓶，雖然已經(jīng)有較高的回收率，但如何制定和實(shí)施科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范回收行為，對(duì)于保護(hù)較高的回收水平是重要的；回收利用水平較低而環(huán)境危害較大的包裝物，如塑料袋、一次性發(fā)泡塑料以及農(nóng)用塑料品的處理問(wèn)題應(yīng)該引起足夠重視。1999 年1 月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒布了在2000 年底淘汰一次性發(fā)泡塑料餐具的規(guī)定，為在全國(guó)禁止該材料的使用和廢棄發(fā)揮了重要作用。雖然初期在政策執(zhí)行時(shí)遇到一些困難，但事實(shí)證明這是一項(xiàng)比較成功的政策。總之，包裝廢棄物的管理政策應(yīng)該把注意力集中在問(wèn)題最突出的方面。

    3.積極推行包裝環(huán)境影響的生命周期評(píng)價(jià)制度

    包裝對(duì)環(huán)境的影響需要從包裝的整個(gè)生命周期來(lái)考察，不能僅以包裝廢棄物的環(huán)境影響作為政策制定和實(shí)施的依據(jù)。包裝環(huán)境影響的生命周期評(píng)價(jià)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，因?yàn)榘b產(chǎn)品千差萬(wàn)別，其環(huán)境影響也各不相同，因此有必要逐類分項(xiàng)進(jìn)行，并逐漸形成制度。推行這項(xiàng)制度，不僅能夠積累足夠的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，為今后的管理決策提供依據(jù)，而且能夠加強(qiáng)包裝企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，督促他們從包裝的整個(gè)生命周期全過(guò)程全面降低包裝的環(huán)境影響。包裝環(huán)境影響的生命周期評(píng)價(jià)制度值得深入研究和推廣。

    4.認(rèn)真考慮包裝廢棄物管理法規(guī)對(duì)貿(mào)易的影響

    隨著對(duì)包裝廢棄物環(huán)境問(wèn)題的重視，許多發(fā)達(dá)國(guó)家為減少包裝物的數(shù)量和毒性、鼓勵(lì)包裝廢棄物的回收，制定和實(shí)施了各種立法、經(jīng)濟(jì)以及宣傳教育等不同形式的管理政策，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)有正面的也有負(fù)面的，在吸收和借鑒時(shí)必須有所選擇，特別是需要結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情進(jìn)行判斷。值得注意的是，中國(guó)加入世貿(mào)組織以后，各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)與國(guó)際接軌勢(shì)在必行。國(guó)外許多國(guó)家對(duì)包裝有嚴(yán)格的管理規(guī)定，而中國(guó)沒(méi)有相應(yīng)的管理措施，將會(huì)對(duì)中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易產(chǎn)生不良的影響，這也是一個(gè)十分重要而緊迫的問(wèn)題，有待進(jìn)一步研究。

    中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，保護(hù)環(huán)境的資金有限，因而政策設(shè)計(jì)必須考慮既達(dá)到環(huán)境目標(biāo)又經(jīng)濟(jì)有效，既要有所為也要有所不為。制定包裝廢棄物管理政策也應(yīng)如此。并非所有的包裝廢棄物已構(gòu)成普遍突出的環(huán)境問(wèn)題，因此，目前中國(guó)尚不宜象發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，為達(dá)到特定環(huán)境目標(biāo)而付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本，而是要將有

限資金和精力投入到最緊迫的領(lǐng)域，解決比較突出的過(guò)度包裝問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境危害較大的包裝廢棄物的管理，建立包裝環(huán)境影響的生命周期評(píng)價(jià)制度等重要基礎(chǔ)性工作，并研究與包裝相關(guān)的貿(mào)易政策等重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。