基礎(chǔ)設(shè)施項目一直是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，從中央到地方，近二十年來政策大手筆頻出，可謂濃墨重彩。近期，受總體經(jīng)濟環(huán)境及金融風(fēng)險防控政策的影響，基礎(chǔ)設(shè)施投融資正面臨前所未有的全新局面。只不過這次新在問題和挑戰(zhàn)，而破局似乎也是前所未見之難。到目前為止，諸如政府直接投資、平臺融資、招商引資、特許經(jīng)營或PPP之類的促進基礎(chǔ)設(shè)施投資的傳統(tǒng)招法，看上去都已經(jīng)藥不對癥，或者在戰(zhàn)略層面不再被視為妙劑良方，基礎(chǔ)設(shè)施的各個主戰(zhàn)場的聲勢明顯趨弱。相對明確的，應(yīng)該就是對控債和發(fā)展這一雙重目標(biāo)的堅持，而作為二者之共同焦點，基礎(chǔ)設(shè)施很自然地就成為最有可能破局的突破口之一，值得重點觀察。

一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資的內(nèi)在邏輯

基礎(chǔ)設(shè)施的分類方式眾多(相關(guān)文章參閱：李開孟：基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)及公共服務(wù)供給路徑的選擇)，但無論如何區(qū)分，公益性或準(zhǔn)公益性極強，而盈利能力偏弱或者根本不具備盈利性，是基礎(chǔ)設(shè)施項目最為突出的兩大特質(zhì)，同時也決定了基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的內(nèi)在邏輯。

邏輯之一：基于公益性或準(zhǔn)公益性獲得外部支持

基于基礎(chǔ)設(shè)施項目的公益性或準(zhǔn)公益性，及其對城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟生活的重大影響，此類項目特別需要也有充分理由無償或低成本獲得來自于政府的各方面支持，主要包括政府直接投資、財政補貼、稅收優(yōu)惠及政策性金融支持等。可以說，在基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資方面，政府支持或兜底的責(zé)任和能力是否到位，決定著絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目在其全生命周期里的“生命質(zhì)量”。

在我國，中央政府強于政策的引導(dǎo)，而地方政府強于政策的執(zhí)行。能在二者之間為基礎(chǔ)設(shè)施項目鋪路搭橋，創(chuàng)造充分的政策支持和項目實操空間的投融資模式，一般都能在特定時期內(nèi)獨領(lǐng)風(fēng)騷。城投、BT、BOT、政府購買服務(wù)、PPP等等，莫不如是。而與政策發(fā)展趨勢相悖者，即便可以通過迎合地方政府的短期訴求而大行其道，一窩蜂地上馬項目，最終也很難躲過被規(guī)范或打入冷宮的命運，此乃國情使然。

邏輯之二：基于外部性獲得溢價回收

基礎(chǔ)設(shè)施項目具有很強的外部性，而其外部效應(yīng)輻射范圍以內(nèi)的受益者，主要指向基礎(chǔ)設(shè)施條件改善之后帶來的周邊土地增值及物業(yè)開發(fā)收益的獲利群體，包括但不限于地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、各類商業(yè)實體、房地產(chǎn)所有權(quán)人或長期租賃人等等?；凇罢l受益、誰投資”的理念，通過制定與實施適合于當(dāng)?shù)胤杉罢呖蚣艿氖芤嬲哓?fù)擔(dān)制度，分享基礎(chǔ)設(shè)施項目外部性帶來的區(qū)域經(jīng)濟增長成果(主要體現(xiàn)為相關(guān)土地增值收益和特定受益群體的稅費增長)，形成基礎(chǔ)設(shè)施項目帶來的相關(guān)溢價回收，應(yīng)當(dāng)成為此類項目投融資路徑的優(yōu)選之一。

在這方面，以強調(diào)溢價回收機制為核心的TOD、TOR、EOD及XOD理念(舊文參閱：“XOD+PPP”模式簡析及相關(guān)政策建議)，及其以之為根基的主流理論框架的搭建，乃至于其在政策端和實務(wù)端的應(yīng)用與推廣，理應(yīng)成為重中之重，希望引起政策制定者和執(zhí)行者的充分重視。

邏輯之三：基于政府權(quán)利和義務(wù)的附條件讓渡獲得股權(quán)投資

基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資人或運營方，也可以基于政府權(quán)利和義務(wù)的附條件讓渡(如特許經(jīng)營權(quán))，以及與之相關(guān)的項目預(yù)期收益(主要來自于政府付費或補貼)，獲得投資人對于項目的股權(quán)投資。

另一方面，施工類企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，以及財務(wù)投資人所青睞的“明股實債”、“小股大債”的安排同樣取決于上述讓渡能否合法成立并保持穩(wěn)定，特別是政府付費或補貼所需資金來源的保障。相同的邏輯之下，能夠為此類保障提供合規(guī)性背書的任何安排，也就會被市場迅速識別出來，并順理成章地成為市場規(guī)則的一部分，比如PPP項目的“兩評一案”和入庫。

邏輯之四：基于商業(yè)性獲得債權(quán)融資

基礎(chǔ)設(shè)施項目如能在運營期內(nèi)獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流，也可以基于項目預(yù)期收益、企業(yè)自身或第三方的信用擔(dān)保，采取項目融資或企業(yè)融資等市場化方式籌措資金，包括銀行貸款、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化、類REITs等等。而受限于此類項目成本高昂、收益欠佳的現(xiàn)實情況，即便是項目融資，融資方對于項目之外的增信安排也往往多有要求。如果還要放在資本市場進行檢驗，則此類項目普遍存在的合規(guī)瑕疵(通常涉及項目審批手續(xù)、政府授權(quán)的完整性和有效性、項目用地性質(zhì)及其土地使用權(quán)歸屬、項目資產(chǎn)權(quán)屬等)都會成為潛在的融資障礙，并直接推高融資成本，甚至導(dǎo)致融資不能。對于民間資本而言，融資難、融資貴的短板在此處就尤為突出。

近年來受到政策鼓勵的基礎(chǔ)設(shè)施集約化及規(guī)?；\營，在一定程度上可以起到強化上述邏輯的效果，輔之以更加完備的融資路徑，也應(yīng)該能夠解決一部分基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金瓶頸，但從根本上并不足以使得基礎(chǔ)設(shè)施項目及其責(zé)任人(投資人或地方政府)擺脫政府兜底的路徑依賴，也難以應(yīng)對政府兜底資金從何而來的終極問答。

如何基于此類項目與周邊社會及經(jīng)濟資源的有效結(jié)合，以及“誰受益、誰投資”的基本原則，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的溢價回收，拓展政府為基礎(chǔ)設(shè)施項目兜底的資金來源，是可由上述四項基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資內(nèi)在邏輯推導(dǎo)得出的必答題。

二、基礎(chǔ)設(shè)施投融資主流理念亟待重構(gòu)

1. 理論體系薄弱，主流觀點無法突破基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資瓶頸。

就具體模式和項目實操而言，國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項目一直局限于政府直接投資、政信融資、“或取或付”(Take or Pay)、最低需求量保障等傳統(tǒng)路徑，而在政府付費或補貼的資金來源層面始終缺乏有效突破，也找不到可以作為制度性改革或創(chuàng)新依據(jù)的主流理論，單體項目如此，集約化、規(guī)?；椖烤透侨绱?。

目前國內(nèi)在這方面做得相對較好的是軌道交通和產(chǎn)業(yè)新城兩個領(lǐng)域。軌道交通領(lǐng)域之“TOD”(Transit-Oriented-Development，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā))，與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域之“產(chǎn)城融合”理念，在國內(nèi)均有較大范圍的傳播，影響很廣。國內(nèi)已有多個城市制定并實施了與TOD相關(guān)的地方性規(guī)定，以固安產(chǎn)業(yè)園為代表的一批產(chǎn)業(yè)新城PPP項目也已成為國家示范項目，并得到國家發(fā)展改革委和國家財政部的正面肯定。在很大程度上，理論體系的搭建和相關(guān)理念的普及，和與之相對應(yīng)的項目操作模式的推廣與落地，應(yīng)該是相輔相成，互為成就的。但是在我國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這種關(guān)系并沒有得到完全印證。

仍以TOD和產(chǎn)業(yè)新城為例。TOD的理論體系相對完整，相關(guān)理念在軌道交通業(yè)內(nèi)也可謂深入人心，國家和地方都不乏政策背書，但是實操層面卻舉步維艱。而反觀產(chǎn)業(yè)新城，情況恰恰與之相反。產(chǎn)業(yè)新城的理論體系并不十分完備，中央和地方也并未專門出臺與之相關(guān)的政策法規(guī)，但是憑借著理念先行、實踐先行，這個領(lǐng)域不僅有大批項目先后落地實施，而且還在合規(guī)層面對與之有關(guān)的政策形成了倒逼效應(yīng)。二者之間的對比十分鮮明。之所以形成這種局面，并非理論研究和理論體系的搭建無關(guān)緊要，而是因為相關(guān)投融資模式和項目實操所需要面對和紓解的問題過于復(fù)雜，各方(特別是政府方)態(tài)度也過于急迫，并且涉及到大量存量資產(chǎn)處置，以及不同利益主體之間關(guān)系的梳理與博弈。在此情況下，純粹做增量的產(chǎn)業(yè)新城，確實比增量與存量并重的TOD或TOR(Transit-Oriented-Renewal，“公共交通引導(dǎo)城市更新”)更容易取得進展。但是產(chǎn)業(yè)新城模式的可持續(xù)發(fā)展，仍然有賴于理論體系的搭建，以及政策與法律體系的配套。該補的課還得補，否則前景難料。

2. “EOD+PPP”及XOD相關(guān)理念有助于促成基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制體制的突圍。

2018年8月31日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)規(guī)財〔2018〕86號)，明確倡導(dǎo)“EOD”理念，強調(diào)探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)立試點并予以支持。同時提到加快出臺《關(guān)于打好污染防治攻堅戰(zhàn)推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，采取多種方式支持對實現(xiàn)污染防治攻堅戰(zhàn)目標(biāo)支撐作用強、生態(tài)環(huán)境效益顯著的PPP項目?！癊OD+PPP”的概念引人矚目。(舊文參閱：PPP相關(guān)新規(guī)回顧與簡析(20180827-0902))

基礎(chǔ)設(shè)施項目如需形成對資金瓶頸的有效突破，并不由此引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險的重大關(guān)切，需要理順前文述及的理論、理念和項目實踐之間的關(guān)系，并通過政策引導(dǎo)和項目試點的方式實現(xiàn)突圍。在這方面，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)邁出了重要一步。不過考慮到PPP模式目前所面臨的調(diào)整壓力，這個政策導(dǎo)向確實來得略晚。倘若能早一到兩年出臺，局面應(yīng)該大有不同。盡管如此，我們還是要給生態(tài)環(huán)境部一個大大的贊。

EOD理念以及與之同源的TOD、TOR、XOD等等(以下統(tǒng)稱“XOD”)，無論是否與PPP模式相結(jié)合，都有望從以下兩個方面彌補傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式及理念的先天不足，值得推廣并付諸實踐。

其一，關(guān)注并解決一個本質(zhì)問題，即基礎(chǔ)設(shè)施項目所需資金從哪里來，到哪里去，又從何處回收以保持可持續(xù)發(fā)展的問題。唯有建立合理可行的溢價回收機制，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)內(nèi)部化，基礎(chǔ)設(shè)施項目對于巨額資金的初始要求、使用效率及后續(xù)補給的循環(huán)需求才有活水之源，否則必將成為長期吞噬政府財力的黑洞，與日俱增，難以為繼。

其二，符合基礎(chǔ)設(shè)施投融資需要遵循的“四可準(zhǔn)則”——項目可行、財政可承受、融資可到位、回報可實現(xiàn)。

首先，項目可行。以XOD理念推行的基礎(chǔ)設(shè)施項目，更易擴展并發(fā)揮此類項目的外部效應(yīng)，促進項目自身與外部環(huán)境之間的協(xié)同發(fā)展，從而優(yōu)化和增強其可行性。

其次，財政可承受。XOD注重基礎(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)內(nèi)部化的實現(xiàn)，強調(diào)基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和周邊土地及相關(guān)資源利用一體化的理念，從設(shè)計合理的社會經(jīng)濟布局入手，以“多規(guī)融合”的綜合性規(guī)劃提高社會、經(jīng)濟、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施投入效應(yīng)，全面改善生產(chǎn)環(huán)境和生活質(zhì)量，從而帶動周邊土地及相關(guān)商業(yè)資源的較快增值，并反哺基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)投入及運維，緩解政府的財政壓力，最終形成基礎(chǔ)設(shè)施投資與其外部效應(yīng)受益者之間自我強化的正反饋關(guān)系(舊文參閱：“XOD+PPP”模式簡析及相關(guān)政策建議)。

再次，融資可到位。XOD理念及相關(guān)設(shè)計對于政府付費資金來源的拓展，如能在政策導(dǎo)向及制度設(shè)計層面獲得充分保障，則前文所述的基礎(chǔ)設(shè)施投融資內(nèi)在邏輯可以得到進一步的強化，基礎(chǔ)設(shè)施項目的可融資性也會水漲船高。

最后，回報可實現(xiàn)?；A(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)的受益者并不局限于基礎(chǔ)設(shè)施的直接使用者。所有受益群體實質(zhì)上都可以視為基礎(chǔ)設(shè)施的使用者，而XOD理念設(shè)計之下的受益者負(fù)擔(dān)制度，在廣義上也屬于使用者付費的范疇。類似污水處理和垃圾焚燒項目，表面上的付費主體是政府，但取之于民，用之于民。通過擴大使用者的覆蓋范圍，增加政府付費的資金來源，XOD可以使得基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資回報可望亦可及。

如果我們能夠在一定范圍以內(nèi)重構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的主流理念，并以項目試點的方式突圍，促發(fā)相關(guān)政策導(dǎo)向與執(zhí)行層面的聯(lián)動，未嘗不可以在后PPP時代為基礎(chǔ)設(shè)施投融資找到一條新路。

作者簡介

劉世堅，現(xiàn)任北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理，是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家，同時擔(dān)任中國PPP咨詢機構(gòu)論壇理事會副秘書長、中國國際工程咨詢公司戰(zhàn)略研究院第二屆專家學(xué)術(shù)委員會專家、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會城市軌道交通項目PPP國際標(biāo)準(zhǔn)制定委員會專家、國家發(fā)改委基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法立法小組成員、環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會成員、亞洲開發(fā)銀行注冊專家、E20產(chǎn)業(yè)研究院特約研究員。

劉世堅自1998年開始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了諸多經(jīng)典PPP項目的運作與實施，并深度參與PPP立法工作，分別為國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部、證監(jiān)會及多個省市提供PPP立法建議，為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓(xùn)班授課近百場。目前，劉世堅正在為西安提供全市PPP綜合咨詢服務(wù)、為西安市城市軌道交通項目提供總體投融資規(guī)劃咨詢服務(wù)，并作為專家受邀參與世行貸款2018~2020備選項目(德陽市旌陽區(qū)水環(huán)境治理PPP項目、滁寧城際鐵路(滁州段)工程項目)綜合評審與咨詢、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會組織的軌道交通項目PPP國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，以及聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會的PPP法律環(huán)境總體框架研究。

編輯： 汪茵