不知從何時(shí)起，PPP圈子開始流行看天象。掐指一算，中國力推PPP已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭了。當(dāng)2014年初，PPP的號(hào)角開始在慢慢地吹響的時(shí)候，沒有幾個(gè)人會(huì)預(yù)想中國的PPP事業(yè)會(huì)走到今天的地步，當(dāng)時(shí)行業(yè)內(nèi)還有個(gè)專家寫文章表示，結(jié)合以往的經(jīng)驗(yàn)，我國PPP最后很有可能會(huì)“一地雞毛”。然而，僅僅過了三年，“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。

這些“金鳳凰”能不能成為中國經(jīng)濟(jì)上空中的“雄鷹”，是不是加快落實(shí)五大發(fā)展理念，促進(jìn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平的利器和砥柱，現(xiàn)在還不能得到很明確的判斷。但是，正當(dāng)不斷有人從外行成為內(nèi)行，不斷有內(nèi)行摸清楚PPP的門道的時(shí)候，并且不斷有輿論批評(píng)PPP市場種種不規(guī)范的時(shí)候，中國PPP的天象已經(jīng)開始越來越清晰，越來越明朗。

那么，如何才能參透中國PPP在中遠(yuǎn)期內(nèi)的天象呢?這就要從PPP的本質(zhì)，中國推行PPP的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景以及近三年來中央和地方政府在推動(dòng)PPP過程中分分合合的政策舉措談起。

(一)中國PPP的內(nèi)外條件

據(jù)官方數(shù)字，我國目前各級(jí)政府推出的各類PPP項(xiàng)目的總額已經(jīng)達(dá)到了十幾、二十萬億了。如此巨大的體量，完全夠資格成為我國當(dāng)代發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象了。這個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，肯定不會(huì)曇花一現(xiàn)，也不可能曇花一現(xiàn)，不僅僅值得全世界PPP專家來研究，更是值得全世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家來跟蹤，來研究。

PPP的本質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，說白了就是政府和市場的關(guān)系。如果梳理一下所有的現(xiàn)存政策與PPP項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾，追根溯源，根本上就是政府和市場之間的矛盾。這樣的矛盾，不是天生就存在的，而是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一個(gè)新的階段，自然而然產(chǎn)生的。這樣的矛盾，也不僅僅在中國存在，在PPP的母國英國，依然存在。PPP不僅對(duì)中國來說是新生事物，在英國、法國和美國，在50年內(nèi)，依然還是一個(gè)新的事物，雖然英國1992年就開始推行PPP。這正如男女的情感是人生永恒的主題，政府和市場的關(guān)系是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中永遠(yuǎn)的命題。這個(gè)命題的內(nèi)涵現(xiàn)在講起來依然十分老套，就是政府多一點(diǎn)，還是市場多一點(diǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域是觀察政府和市場關(guān)系最好的窗口。這個(gè)窗口，經(jīng)常是被政府遮擋，又常常被國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)，古今中外，莫不如此。英國1989年的水務(wù)私有化或市場化改革實(shí)際上是原有國有企業(yè)的改制，國有水務(wù)企業(yè)實(shí)施證券化和混合所有制，在這之前，英國水務(wù)奉行的是長達(dá)近一百年的政府和事業(yè)單位體制?，F(xiàn)在細(xì)細(xì)想來，英國和世界上其他國家在推行PPP的背景與我國有相當(dāng)?shù)牟煌?。英國和其他國家的PPP最初背景就是財(cái)政吃緊，不得不借助市場的力量。隨著市場機(jī)制的應(yīng)用，PPP模式的優(yōu)勢(shì)被不斷發(fā)掘和提升，進(jìn)而逐步改變了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的游戲規(guī)則、政企關(guān)系和政商邊界。這一進(jìn)程還在持續(xù)，但是還會(huì)時(shí)不時(shí)地受到國際政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，例如2008年的全球金融危機(jī)就使英國的PFI投資額大幅下降，并導(dǎo)致了PF2的形成。

雖然中國推出PPP的終極背景也是和全球金融危機(jī)有關(guān)，但確切地講，是在政府不缺資金來源，全球貨幣超發(fā)，而且貨幣超發(fā)下城市土地價(jià)值激增，進(jìn)而政府更加不缺資金的環(huán)境下開始登堂入室，并向縱深發(fā)展的。所以，回頭再看看43號(hào)文(國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見)就會(huì)有別樣的意味。在貨幣超發(fā)的背景下，43號(hào)文并不能真正地約束政府債務(wù)，卻降低了城投債務(wù)，削減了平臺(tái)公司的功能。政府平抑貨幣超發(fā)的辦法，目前看來就是盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)了。這就是為什么中國會(huì)出現(xiàn)這么多各種門類的PPP項(xiàng)目，并且這些PPP項(xiàng)目當(dāng)前還被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然我們反復(fù)對(duì)照英國的PPP，但是英國實(shí)施二十年，只有幾百個(gè)項(xiàng)目，總金額不超過1萬億人民幣。所以，兩者實(shí)際上不具有可比性。貨幣超發(fā)，是中國PPP非常重要的客觀條件。

那么，中國PPP的主觀條件又是什么呢?主觀條件有兩個(gè)，條件之一是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善和改革的深化，這在黨的十八大文件上寫的明明白白。條件之二是政府公共治理方式的變革和能力的提高，這方面的需求現(xiàn)在看來更加迫切。PPP成了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)條件最好的載體。也就是說，PPP在其他國家說不定就是做點(diǎn)項(xiàng)目，頂多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新模式。在我國PPP就是充分激發(fā)市場活力的手段，要承擔(dān)更大的歷史使命。主客觀條件互相呼應(yīng)，中國就成了前所未有的PPP最大市場了。另外，與其他國家比較，更為特殊的是，由于PPP對(duì)各級(jí)政府而言，是個(gè)全新的專業(yè)，相關(guān)部門的意見一時(shí)得不到統(tǒng)一，最后不得不問計(jì)于民，民間的智慧得到展現(xiàn)，專業(yè)的思想得到交流，再加上信息網(wǎng)絡(luò)、自媒體和微信的介入，為政府、市場和社會(huì)搭建了各種交流平臺(tái)、討論問題、研究問題提供了高度便利。政府出臺(tái)的政策和制度，無論好壞，都能得到快速解讀，響應(yīng)或者廣泛的評(píng)議，直至深入人心，就算有不足，也不會(huì)有大的偏差。全國上下，有這么大范圍的人、機(jī)構(gòu)部門，以一個(gè)共同的話題常常穿越時(shí)空，聚在一起，以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識(shí)，這在全世界范圍內(nèi)都是絕無僅有的。英國實(shí)施PFI的時(shí)候，怎么可能有這樣的條件?所以，中國PPP能夠快速發(fā)展，有一部分貢獻(xiàn)要?dú)w功于馬化騰。上述幾大因素結(jié)合在一起，中國的PPP就在三年前一個(gè)并不被人察覺的時(shí)點(diǎn)上，以特有的方式，爆發(fā)了。歷史就這樣選擇了中國。恰恰就在此時(shí)，中國“一帶一路”的構(gòu)想走上了世界的舞臺(tái)。因此，中國的PPP，好戲還在后頭!

(二)中國PPP制度和政策設(shè)計(jì)的基本邏輯

回顧三年來的出臺(tái)的PPP制度和政策的主要脈絡(luò)，抽絲剝繭，最后就會(huì)發(fā)現(xiàn)所有的考量都指向一個(gè)核心，那就是政府和市場的關(guān)系和邊界。簡單言之，就是在一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，政府和企業(yè)的職責(zé)定位是什么，各自應(yīng)該伸出什么手，各自的手又應(yīng)該伸得多少長，誰的手先出還是后出，兩者如何交手、又如何握手。43號(hào)文提出了國有企業(yè)到底能不能承擔(dān)政府項(xiàng)目融資的命題，60號(hào)文(關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見)吹響了政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場化改革的號(hào)角，113號(hào)文(財(cái)金〔2014〕113號(hào)文 政府和社會(huì)資本合作模式操作指南)明確了PPP項(xiàng)目中政府和企業(yè)的操作流程，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》確立了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上政府吸引社會(huì)資本的原則和工作重點(diǎn)。去年由國務(wù)院頒布的《投資體制改革的決定》更是確立了企業(yè)的投資主體地位、并提出了完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為和轉(zhuǎn)變政府管理職能的堅(jiān)定要求。甚至包括倍受關(guān)注的PPP項(xiàng)目下的土地制度、園區(qū)和特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式，背后都涌動(dòng)著政府和市場關(guān)系的影子。直至最近由國家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動(dòng)成熟PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，這就直接打通了基礎(chǔ)設(shè)施市場化的督脈，為下一步完善、細(xì)化PPP的各項(xiàng)制度打下了基礎(chǔ)。所以，回顧這三年，沒有哪一個(gè)領(lǐng)域如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)那樣，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到廣泛關(guān)注。

在實(shí)踐方面領(lǐng)先于理論研究和制度構(gòu)建的地方就更多了。雖然PPP之初，各地“初生牛犢不怕虎”，推出了大量的，各種類型的項(xiàng)目，并且“叫好不叫座”等質(zhì)疑之聲不斷，但是企業(yè)生存的需求、地方發(fā)展的需求、行業(yè)創(chuàng)新的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)蓋過了各類爭議，中國人民再次演繹了“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)”的光輝論斷。雖然對(duì)融資平臺(tái)模式仍然存有依戀，但是不少地方政府還是在勇于探索，地方國有企業(yè)紛紛在探尋轉(zhuǎn)型之路，各種創(chuàng)新融資方式和渠道被不斷挖掘出來。特別是PPP為我國傳統(tǒng)的建筑行業(yè)和市政公用行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而走向高端化指明了方向。傳統(tǒng)國有施工企業(yè)與各類資本嫁接，并主動(dòng)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升研發(fā)、設(shè)計(jì)和運(yùn)營能力。以龍?jiān)ㄔO(shè)為代表的民營企業(yè)，不懼嚴(yán)酷的市場競爭壓力，以極大的胸懷整合各類資源，以高度的熱忱和堅(jiān)毅詮釋PPP的真諦。隨著“天義三嘆”的聲音廣為接受，兩部委三次示范項(xiàng)目的落地比例逐步提高、項(xiàng)目的規(guī)模走向合理，項(xiàng)目的邊界愈加清晰，項(xiàng)目的機(jī)制更為靈活，中國PPP的“輕舟”已真正開始“過萬重山”。

(三)中國PPP的天象

所以，現(xiàn)在可以為中國PPP作一個(gè)階段性總結(jié)，并撩開她的天象了。

首先，中國PPP不是誕生于“錢荒”，而是誕生于“錢漫”時(shí)代，所以會(huì)出現(xiàn)大量的各種類型的項(xiàng)目，這與英國等國的PPP之背景有很大的不同。如果在資金泛濫的條件下，任由低水平的地方融資平臺(tái)無序發(fā)展，那么更大的危機(jī)或?yàn)?zāi)難就在后面。中國在這樣的背景下推出PPP，正好說明PPP不僅僅是融資方式，更是一種管理融資的方式。管理就需要具備能力。管理能力就不外乎來源于政府、市場和社會(huì)。政府的管理能力需要職能轉(zhuǎn)變和治理水平提高，具體而言就是政府發(fā)包項(xiàng)目和監(jiān)管項(xiàng)目的能力。市場的管理能力最終依賴于市場體制和制度的建立與完善以及社會(huì)資本專業(yè)能力的提高。社會(huì)的管理能力得益于公眾能夠?qū)PP項(xiàng)目、政企雙方真正起到監(jiān)督管理的作用。因此，中國的PPP還要承擔(dān)更大的、更加重要的責(zé)任和使命，所獲得的邊際效應(yīng)和制度紅利將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它國家。這是經(jīng)過三年的觀察、比較和體會(huì)而得到的基本結(jié)論。

那么，未來中國PPP的天象應(yīng)該怎樣描繪呢?這樣的天象所展現(xiàn)的，不僅是2017年，而是三年、五年或是更長久的跨度下，中國PPP的圖景?；镜臉?gòu)想如下：

1、 始終將制度建設(shè)和能力建設(shè)置于首位

不知是出于何種社會(huì)心理，對(duì)于一種新生事物，人們往往在開始時(shí)總會(huì)津津樂道于其不足，PPP也是一樣。雖然現(xiàn)在我國PPP市場有點(diǎn)亂，但是終有“大治”的一天，這就離不開制度和能力建設(shè)。制度和能力建設(shè)，現(xiàn)在看來，是各國PPP進(jìn)程中關(guān)鍵一環(huán)。英國PPP為什么只有幾百個(gè)項(xiàng)目，就是因?yàn)橹饕怯鳳PP是中央政府推動(dòng)的，地方政府的能力始終跟不上。所以，盡管PPP項(xiàng)目落地很重要，但更加重要的是背后的制度和能力建設(shè)。制度和能力建設(shè)是當(dāng)今國際PPP的主要命題，這個(gè)進(jìn)程在聯(lián)合國、世界銀行和PPIAF的推動(dòng)下正在展開。制度和能力建設(shè)要先于PPP項(xiàng)目提出和落地的速度。只有這樣，中國PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2、 推進(jìn)循序漸進(jìn)的、差別化、區(qū)域化的PPP政策

既然PPP不僅僅是融資，那么就不應(yīng)該把融資作為推動(dòng)PPP的主要的，甚至是唯一的目的，還是要將制度與能力建設(shè)當(dāng)作推動(dòng)PPP的核心要義。目前，我國PPP市場和項(xiàng)目的空間布局是東部發(fā)達(dá)省市少，西部欠發(fā)達(dá)省市多。現(xiàn)在以某些東部富裕城市為代表的當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)普遍認(rèn)為，自己不缺錢，為什么還要搞PPP?在制度和能力建設(shè)的框架下，這樣的說法是錯(cuò)誤和落后的?？梢赃@樣說，PPP下的制度和能力建設(shè)與上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)同等重要。PPP是當(dāng)前我國建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制，調(diào)整政府職能和市場關(guān)系的重要載體。如果在新一輪公共建設(shè)與公共服務(wù)中與PPP擦肩而過，那么幾年下來，地方政府的管治能力，和市場對(duì)接的思維和能力與其它省市相比就會(huì)落后下來。所以，未來中國PPP的區(qū)域市場空間還要做適當(dāng)調(diào)整，要改變一下思維，否則仍然得不到市場響應(yīng)。要鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)省市積極實(shí)踐PPP，因?yàn)檎哪芰σ矎?qiáng)，廣大干部的水平也高，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和城市信用也好，金融市場也相對(duì)發(fā)達(dá)，地方企業(yè)的專業(yè)水準(zhǔn)也較全面，推行PPP具有得天獨(dú)厚的條件。而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，推行PPP還是要謹(jǐn)慎，不能硬來，要以中央政府的轉(zhuǎn)移支付和發(fā)行債券為主，快速彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的欠賬。在逐步改變意識(shí)，提升理念，提高能力的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)式開展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，同時(shí)建立PPP跨區(qū)域、政府間交流機(jī)制，東部地區(qū)盡快為西部地區(qū)樹立榜樣，培養(yǎng)人才和隊(duì)伍。

3、 推動(dòng)全行業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)和高端化

在PPP到來之前，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)往往被稱之為基建行業(yè)，主要搞得就是基本建設(shè)，說白了就是施工，與民工、包工頭甚至是暴發(fā)戶存在千絲萬縷的關(guān)系。這在英國也是如此，施工承包商往往脫胎于廣大的勞動(dòng)人民。英國PPP開始以后，施工企業(yè)首先與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)聯(lián)姻，并逐步向管理、咨詢、運(yùn)營和服務(wù)延伸，最終成為著名的建筑承包商和運(yùn)營服務(wù)商。更為重要的是，PPP帶來了融資，資本立刻成為傳統(tǒng)的基建行業(yè)的重要組成部分。金融家與工程家相結(jié)合，傳統(tǒng)的基建行業(yè)樹立了資產(chǎn)思維、服務(wù)思維、整合思維和政策思維，PPP成為未來基建行業(yè)的基本業(yè)態(tài)。在國際市場上，我國的建筑承包商就會(huì)躍升為PPP承包商，這對(duì)全行業(yè)的轉(zhuǎn)型、升級(jí)和邁向高端化有極大的好處。政府的行業(yè)主管部門與行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該鼓勵(lì)、推動(dòng)這一進(jìn)程。

4、 鼓勵(lì)本地國有企業(yè)和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)制、開放本地市場

企業(yè)能力是PPP項(xiàng)目成功的保障。我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)長期以來在國有和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行，民營企業(yè)的專業(yè)力量總體上看較為薄弱，央企的能力也往往集中在施工方面，短時(shí)間內(nèi)也難以轉(zhuǎn)變。真正具有全面地建設(shè)、運(yùn)營保障和服務(wù)能力，外加融資功能的還是在地方國企，甚至連帶上地方融資平臺(tái)。這些企業(yè)人才最為集中，經(jīng)驗(yàn)最為豐富，技能最為完備，但問題是這些企業(yè)往往不愿意出來，只滿足于自己的一畝三分地。這些企業(yè)不出來，不利于我國PPP項(xiàng)目專業(yè)建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)水平的快速提升，反而間接造成了各地PPP項(xiàng)目低價(jià)中標(biāo)的亂象。安于小富，失了大義。要曉之以義利，鼓勵(lì)這些企業(yè)打開思想的枷鎖，走出本地，走向更大的市場，為中國PPP輸出人才、經(jīng)驗(yàn)和團(tuán)隊(duì)。融資平臺(tái)更不能不分青紅皂白，關(guān)門大吉，要積極采取對(duì)策，鼓勵(lì)加快轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)制，最終促使他們成為中國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中一支重要的力量，而不是徒坐壁上觀，等待消亡。

5、 繼續(xù)汲取國外PPP的認(rèn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為一帶一路服務(wù)

最后，還是要積極、努力、虛心和深刻地向外國老師學(xué)習(xí)，不要總是簡單地認(rèn)為，外國的月亮照不到中國的土地上，而喜歡用中國特色來搪塞，不能作井底之蛙。近三十年來，包括英國在內(nèi)，全世界在基礎(chǔ)設(shè)施PPP領(lǐng)域里取得了全面的、深入的、細(xì)致的學(xué)術(shù)和實(shí)踐成果，這些成果還在不斷擴(kuò)大。國外也出現(xiàn)過特許經(jīng)營和PPP之爭，有的國家居然真有特許經(jīng)營和PPP兩部法律。要繼續(xù)認(rèn)真汲取國外PPP的認(rèn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但并不是簡單的文獻(xiàn)翻譯，還是要咀嚼、吸收后再反哺出來，要讓世界PPP真正成為中國PPP的一部分。這方面還有更加深層次的戰(zhàn)略內(nèi)涵。中國企業(yè)要成為一帶一路上的PPP承包商，當(dāng)然要向當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)，遵守PPP國際規(guī)范，而不能老是強(qiáng)調(diào)“中國特色”。

(作者王強(qiáng)系上海城投戰(zhàn)略企劃部高級(jí)主管 國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓?qǐng)專家)

編輯： 程彩云