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【快評(píng)】反對(duì)特許經(jīng)營(yíng)被泛化 對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的漠視本質(zhì)上是對(duì)ppp的公共服務(wù)屬性的漠視

時(shí)間: 2016-09-28 09:14

來(lái)源: P3帶路群 作者:吳亞平

作者: 薛濤

國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體質(zhì)政策室主任、研究員吳亞平發(fā)布關(guān)于ppp文章《沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)權(quán),社會(huì)資本敢投資ppp項(xiàng)目?》。

E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤對(duì)此發(fā)表觀點(diǎn):自從立法之爭(zhēng)變化以后,特許經(jīng)營(yíng)就開(kāi)始淡化了,對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的漠視本質(zhì)上是對(duì)ppp的公共服務(wù)屬性的漠視,大家都忙著關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)了。融資和工程成為主旋律。

特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)年被泛化我是反對(duì)的,而泛化之后失去其核心邏輯與力量最終始亂終棄也是事物發(fā)展的必然規(guī)律。特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)該主要針對(duì)直接向用戶(hù)經(jīng)營(yíng)的公共服務(wù)部分進(jìn)行設(shè)計(jì),才能有力量。

下圖為跟帖截圖。

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附原文:

沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)權(quán),社會(huì)資本敢投資ppp項(xiàng)目?

來(lái)源:P3帶路群 作者:吳亞平

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一、特許經(jīng)營(yíng)不是政府新設(shè)的行政許可

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)之“特許”,不是政府新設(shè)定的一道行政許可,更不是設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入的“藩籬”,限制社會(huì)資本的公平進(jìn)入,而是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的要求和保障公共利益的需要設(shè)定必要的準(zhǔn)入條件,再通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)方式如公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)等,選定合格的社會(huì)資本方。在現(xiàn)行政府行政許可目錄或市場(chǎng)準(zhǔn)入清單中,沒(méi)有也不應(yīng)該有特許經(jīng)營(yíng)這一項(xiàng)。特許經(jīng)營(yíng)的含義主要有三: 一是經(jīng)營(yíng)權(quán)的特別許可和授予,即政府出于公共利益和公共安全等目的,不能讓社會(huì)資本方完全自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)(高端公共服務(wù)且社會(huì)資本自主投資、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的除外);二是經(jīng)營(yíng)權(quán)如果許可了某個(gè)社會(huì)投資者后,政府在一定時(shí)限和區(qū)域范圍內(nèi)不能再允許其他投資者(包括政府自己)提供同類(lèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這種通過(guò)設(shè)置排他權(quán)從而確保PPP項(xiàng)目唯一性的做法,目的在于幫助中標(biāo)的社會(huì)資本方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并獲取合理的投資回報(bào);三是社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期要干得好,達(dá)到預(yù)期的公共服務(wù)目標(biāo)和績(jī)效要求,才能繼續(xù)干。如果社會(huì)資本方達(dá)不到與政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求,政府有權(quán)收回其經(jīng)營(yíng)權(quán),并按照協(xié)議規(guī)定予能夠的懲罰。當(dāng)然如果超過(guò)約定的數(shù)量和質(zhì)量,政府可能給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)。

這種特許經(jīng)營(yíng)不是政府人為設(shè)置的妨礙市場(chǎng)公平準(zhǔn)入的行政性管制措施,本質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作(PPP)的一種實(shí)現(xiàn)方式。如果說(shuō),即使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取需要一定的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻,或即使是列入政府的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單中,那也是政府出于保障公共安全、公共利益的需要,且對(duì)所有投資者一視同仁,對(duì)國(guó)有和非國(guó)有投資主體平等對(duì)待。政府實(shí)施的行政許可本質(zhì)上是對(duì)企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)行為的外部性的一種事前監(jiān)管,目的是防范企業(yè)行為危害安全和環(huán)保等公共利益。特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)是一種政府和企業(yè)的合作。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議下政府主要監(jiān)管的是社會(huì)資本方提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的行為本身,重點(diǎn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。至于社會(huì)資本方提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)可能產(chǎn)生的外部性(尤其是負(fù)外部性),政府則通過(guò)現(xiàn)行行政許可制度實(shí)施監(jiān)管,與是否實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)無(wú)關(guān)(政府對(duì)公建公營(yíng)項(xiàng)目同樣要實(shí)施外部性監(jiān)管)。

政府對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)施的核準(zhǔn)、審批等行政許可事項(xiàng)具有明顯的階段性的特征,通常只是在事前或事中實(shí)施。比如,政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)都是在項(xiàng)目開(kāi)工前實(shí)施,投資項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和施工許可證也要在項(xiàng)目開(kāi)工前完成。但特許經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期的政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系,貫穿項(xiàng)目的全過(guò)程,直至項(xiàng)目資產(chǎn)移交給政府指定機(jī)構(gòu)。

二、特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)問(wèn)題并不重要

關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)問(wèn)題,近期在學(xué)術(shù)界和企業(yè)界引起了較大爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的核心是特許經(jīng)營(yíng)合同屬于民事合同還是行政合同。有的專(zhuān)家認(rèn)為,將特許經(jīng)營(yíng)合同認(rèn)定為不屬于民事合同,對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)很不平等,社會(huì)資本方面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)很大,原因是特許經(jīng)營(yíng)合同執(zhí)行期間社會(huì)資本方只能申請(qǐng)復(fù)議,不能申請(qǐng)仲裁。我們認(rèn)為這是一種對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同的一種誤解,或?qū)μ卦S經(jīng)營(yíng)合同風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度擔(dān)憂。任何法律法規(guī)的基本要義都是公平和正義,任何合同簽署的基本要求是自愿和平等。特許經(jīng)營(yíng)合同中包含的大量政府應(yīng)該承擔(dān)的民事性質(zhì)的責(zé)任和義務(wù),目的是保障社會(huì)資本方獲得合理投資回報(bào)和分擔(dān)社會(huì)資本方的部分風(fēng)險(xiǎn),是政府必須要求履行和遵守的。任何法律法規(guī)都不會(huì)支持地方政府違背特許經(jīng)營(yíng)合同責(zé)任和義務(wù)的行為,尤其是在政府違約導(dǎo)致社會(huì)資本方受損的情況下。即使是特許經(jīng)營(yíng)合同適用于行政訴訟法,也不可能偏向地方政府而置社會(huì)資本方于不平等的地位。如果實(shí)踐中確實(shí)出現(xiàn)不利于社會(huì)資本方的情況出現(xiàn),而社會(huì)資本方得不到公平對(duì)待,那也是相關(guān)法律法規(guī)自身出了問(wèn)題,與特許經(jīng)營(yíng)本身無(wú)關(guān)。

從特許經(jīng)營(yíng)合同的責(zé)任和義務(wù)來(lái)看,政府授予社會(huì)資本方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與企業(yè)主體之間的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。特許經(jīng)營(yíng)合同中對(duì)政府和社會(huì)資本方規(guī)定的責(zé)任和義務(wù),是政府和社會(huì)資本方之間的公平、平等合作關(guān)系,這很大程度上與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)對(duì)授權(quán)和被授權(quán)企業(yè)的要求是一樣的。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予并非政府所獨(dú)有。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也稱(chēng)為專(zhuān)營(yíng)權(quán),通常包括兩類(lèi),一是指政府特許企業(yè)在某一地區(qū)生產(chǎn)或提供特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的權(quán)利,二是指一家企業(yè)特許另一家企業(yè)使用該企業(yè)商標(biāo)、商號(hào)、技術(shù)秘密等的權(quán)利。前者是指由政府或政府部門(mén)授權(quán),準(zhǔn)許企業(yè)使用或在一定地域范圍內(nèi)享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)某種業(yè)務(wù)的特權(quán),如水、電、氣、路、熱、郵政、通訊等的專(zhuān)營(yíng)權(quán)和煙草專(zhuān)賣(mài)權(quán),等等。政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)通常會(huì)有一定期限的限制,亦即通常所說(shuō)的特許經(jīng)營(yíng)期。后者是指企業(yè)依照簽訂的合同,有限期或無(wú)限期使用另一家企業(yè)的某些權(quán)利,如連鎖店的分店、加盟店等。從企業(yè)會(huì)計(jì)看,政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與企業(yè)之間授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。在企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表上,無(wú)論是政府授予企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)還是某企業(yè)接受其他企業(yè)授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),均列入企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)和被授權(quán)的企業(yè)來(lái)說(shuō),特許經(jīng)營(yíng)權(quán)這種無(wú)形資產(chǎn)甚至比企業(yè)自身的固定資產(chǎn)還重要,因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)在很大程度上決定了企業(yè)收入現(xiàn)金流和貸款償還能力。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(公司)依托政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán),甚至可以引入“項(xiàng)目融資”方式,而不必謀求其他增信措施如第三方擔(dān)保。

三、從社會(huì)資本角度看特許經(jīng)營(yíng)的必要性

從保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公共安全、保障公眾利益等方面看,特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目無(wú)論采取政府付費(fèi)(或政府代替使用者付費(fèi))還是使用者付費(fèi)方式,都需要政府授予在特定區(qū)域范圍和時(shí)間期限內(nèi)的特別許可,從而確保合格的社會(huì)資本方進(jìn)入并提供符合要求的公共產(chǎn)品或服務(wù)。當(dāng)然,政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)在授予社會(huì)資本方特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之前,必須采取公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)的方式,即通常所說(shuō)的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)采購(gòu),把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予最有資格、最能實(shí)現(xiàn)PPP物有所值的社會(huì)資本方。

從資源優(yōu)化配置和社會(huì)資本投資決策看,政府授予項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定的時(shí)間和地域范圍內(nèi)具有排他性,主要用于“對(duì)抗”其他潛在的投資者包括政府投資主體和其他投資者進(jìn)入。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予意味著政府要幫助社會(huì)資本方阻止其他投資者進(jìn)入。否則,如果“任由”其他投資者進(jìn)入同一基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域,會(huì)造成資源的重復(fù)配置和閑置,不利于實(shí)現(xiàn)合理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求,甚至直接減少項(xiàng)目的使用需求,并進(jìn)而影響社會(huì)資本方獲得合理的投資回報(bào)和實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。因而,政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予與否是社會(huì)資本方作出PPP項(xiàng)目投資決策的重要基礎(chǔ)和依據(jù),是政府給社會(huì)資本方吃的“定心丸”。

從PPP實(shí)踐看,如果缺乏地方政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),不能據(jù)此在一定時(shí)間和地域范圍內(nèi)排斥其他投資者和政府自己投資進(jìn)入,恐怕沒(méi)有任何社會(huì)資本方敢投資PPP項(xiàng)目,除非政府直接付費(fèi)并承擔(dān)PPP項(xiàng)目全部的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中,很多政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司一般也要求簽署特許經(jīng)營(yíng)合同,而使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目包括第三方付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,與政府簽署特許經(jīng)營(yíng)合同更是社會(huì)資本方的“標(biāo)配”或必然選擇。實(shí)踐中,有的地方政府承擔(dān)全部市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目沒(méi)有引入特許經(jīng)營(yíng)合同,比如采取BTO方式運(yùn)作的免費(fèi)公園綠地項(xiàng)目和市政道路項(xiàng)目。問(wèn)題是,地方政府承擔(dān)了全部市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目是我們希望推廣運(yùn)用的PPP項(xiàng)目嗎?體現(xiàn)了我們推廣運(yùn)用PPP模式所追求的合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的理念嗎?

編輯: 李丹

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薛濤

武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。

現(xiàn)任E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng),北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理,湖南大學(xué)兼職教授,沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院兼職教授,華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授,中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師,天津大學(xué)特聘講師,國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫(kù)的定向邀請(qǐng)專(zhuān)家,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)<?,世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行注冊(cè)專(zhuān)家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國(guó)家綠色發(fā)展基金股份有限公司專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫(kù)專(zhuān)家、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專(zhuān)家、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員、中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)垃圾焚燒專(zhuān)家委員會(huì)委員,環(huán)境部“污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”特聘顧問(wèn)。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購(gòu)與PPP評(píng)論》雜志編委,并擔(dān)任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨(dú)立董事。

在PPP專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域,薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專(zhuān)業(yè)委員會(huì)專(zhuān)家委員、全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)PPP專(zhuān)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專(zhuān)家委員會(huì)委員、國(guó)家發(fā)改委國(guó)合中心PPP專(zhuān)家?guī)斐蓡T、中國(guó)青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫(kù)成員、中國(guó)城投網(wǎng)特聘專(zhuān)家等。

20世紀(jì)90年代初期,薛濤在中國(guó)通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國(guó)的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理,其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢(xún)及五年市場(chǎng)戰(zhàn)略咨詢(xún)經(jīng)驗(yàn),曾為美國(guó)通用電氣等多家國(guó)內(nèi)外上市公司提供咨詢(xún)服務(wù),對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任,著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場(chǎng)戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。

出版書(shū)籍有《濤似連山噴雪來(lái):薛濤解析中國(guó)式環(huán)保PPP》和《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》,其中,《濤似連山噴雪來(lái):薛濤解析中國(guó)式環(huán)保PPP》于2018年12月1日正式出版,2021年11月再版;《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》2024年7月出版。

主要工作成果包括英國(guó)全球繁榮基金全國(guó)水務(wù)PPP示范項(xiàng)目典型案例研究 、城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的進(jìn)展與政策建議研究、貴陽(yáng)南明河綜合整治(BOT+TOT)項(xiàng)目(北控水務(wù)) 、財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目世行貸款寧波廚余PPP項(xiàng)目等。

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