現場發(fā)言視頻實錄

環(huán)境績效合同服務模式，是環(huán)境綜合服務領域的一種商業(yè)模式，指合同雙方以環(huán)境質量的持續(xù)改善為目標，以合同形式約定雙方的環(huán)境服務效果關系，并按經考核的環(huán)保成效支付服務費用的合作方式。京都律師事務所高級合伙人資深PPP、證券、并購法律專家劉敬霞在2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，現場介紹并發(fā)布環(huán)境績效服務合同參考文本及編制指南1.0版本。劉敬霞認為，以環(huán)境績效服務合同模式和PPP模式實施的項目都是通過效果驅動的，需要環(huán)境領域各類主體，包括資本、環(huán)境產業(yè)的企業(yè)，甚至咨詢公司，包括律師事務所，都要圍繞績效進行專業(yè)領域的創(chuàng)新。資本雖然是撬動PPP項目和環(huán)境服務項目的核心因素，歸根結蒂還要依賴技術和管理，金融資本+產業(yè)智本可能是達成效果的最佳組合。

以下內容根據現場發(fā)言整理，未經發(fā)言人審閱：

環(huán)境績效服務合同是環(huán)境績效合同服務模式的落地路徑和措施。

首先從政府的規(guī)范性文件來講，它通過三個文件來源構成了演化過程。6年前，環(huán)保部科技司的課題中提出，應該通過合同環(huán)境服務的模式，對環(huán)境治理的績效進行考核。在2011年4月環(huán)保部在《環(huán)境系統(tǒng)促進環(huán)境產業(yè)發(fā)展的指導意見》當中首先提出了合同環(huán)境服務的概念；在2014年12月，國務院辦公廳在《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》當中又提出了采用環(huán)境績效合同服務的方式引入第三方治理，環(huán)境績效合同服務模式首次進入了國務院的文件；2015年12月，環(huán)保部辦公廳《關于推薦第五批環(huán)境服務業(yè)試點項目的通知》當中提出環(huán)境績效合同服務模式是四類試點項目之一，政府的目標是通過引入環(huán)境績效合同服務的模式能探索建立依效付費機制和效益共享機制。

另一方面是民間力量推動。在2010年的時候，傅濤老師提出了環(huán)境綜合服務業(yè)概念，隨后，我們在中國通用成立相應的小組做多次的交流探討，當時倡導政府基于環(huán)境保護的需求，追求環(huán)境改善的效果目標，從而與具有環(huán)境綜合服務能力的環(huán)境服務商用簽訂合同的方式提供綜合性的解決方案和系統(tǒng)服務?；谡c民間合力推動打下的良好基礎，從而成就了今天的課題。 

環(huán)境績效合同服務模式的界定 

環(huán)境績效合同服務模式是環(huán)境綜合服務領域的一種商業(yè)模式，指合同雙方以環(huán)境質量的持續(xù)改善為目標，用合同的形式約定雙方的環(huán)境服務效果關系，并按照經過考核的環(huán)保成效支付費用。

環(huán)境績效服務合同模式，適用范圍包括以下幾個方面：污水處理項目，污泥處理處置項目，垃圾處理項目，生態(tài)修復項目，區(qū)域環(huán)境綜合整治項目，廢物資源綜合利用項目以及工業(yè)污染第三方治理項目。每個項目都有自己的特點和邊界，正因為特點不一樣，所以我們在做項目的過程中，必須找到一個靶子，把合同的邏輯關系準確表達下去。于是，我們以區(qū)域水環(huán)境綜合整治項目為例來做參考寫的文本。這個參考文本，具體適用的時候，可以根據項目實際情況進行調整。

環(huán)境績效服務項目，根據其經濟特性有三類，一是經營性項目，有明確的收費基礎，由使用者付費，收費能夠覆蓋項目的投資成本和收益的項目。比如說工業(yè)領域的第三方治理，因為主體是企業(yè)，是有具體的付費者。第二是準經營性項目，有一定的收費基礎，但是收費不足以覆蓋全部的投資成本和收益，同時需要政府進行可行性缺口補助，或者用其他資源進行補償的項目，比如垃圾焚燒發(fā)電項目，有一定的收入。第三是非經營性項目，指公益性項目，缺乏使用者付費的基礎，主要依靠政府付費回收投資成本獲得項目的收益。比如說黑臭水體治理項目。以上對應的也是環(huán)境績效服務項目的三種投資回報來源。

環(huán)境績效合同服務模式最終載體是環(huán)境績效服務合同，必須有法律依據。環(huán)境績效合同是無名合同，因此需要根據項目情況量身定制。環(huán)境績效服務合同主要的法律依據首先是合同法，在環(huán)境領域，要考慮環(huán)境保護法，如果對水領域的項目，要考慮水污染防治法和水污染防治法的實施細則，以及水法和水十條。從政府做主體的角度來說，首先要考慮程序，國務院發(fā)的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，以及《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，還有財政部和發(fā)改委制定的一些規(guī)定，另外從更高的法律位階來講還有政府采購法和實施條例、招投標法和實施條例。還有一些其他的規(guī)范性文件也是法律依據。

環(huán)境服務商招選機制，首先倡導競爭機制，不能一對一直接簽約，要履行一個程序，方式共有五個，分別為：有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購。

環(huán)境績效服務合同要落地，首先要考慮跟誰簽合同。對于環(huán)境績效合同的主體甲方，如果是政府的項目，就是政府的主管部門，如現在的特許經營管理辦法和PPP辦法當中的實施機構。第三方治理的工業(yè)污染，通常指有污染減排責任的企業(yè)。乙方也分不同情況，有的情況環(huán)境服務商會設立項目公司，有的情況環(huán)境服務商因為項目體量比較小，環(huán)境服務商可能自己做。

 環(huán)境績效服務合同，涉及的范圍非常廣，它還是多元主體的項目，因此，需要根據合同的主體和合同的法律關系進行合同的結構設計。環(huán)境績效服務合同是一個體系，不是單一的合同能夠解決。合同結構的設計主要有兩類。一類是兩級結構，這種情況下，操作方式就是政府和中標環(huán)境服務商草簽合同，項目公司設立以后，由項目公司概括承接中標環(huán)境服務商的權利和義務，把合同接過來。項目公司為了履行環(huán)境績效服務合同，要提供融資、設計、施工、監(jiān)理，還有設備、貨物，還有其他服務，與供應商簽訂合同。另一類是三級結構?，F在許多合同把政府、中標的環(huán)境服務商和項目公司三方都放在一個合同里，合同不能達到項目公司與中標的環(huán)境服務商風險隔離的目的，導致主體間關系混亂。政府通過招標或者采購方式，確定了環(huán)境服務商，要簽合同，這個合同主是要明確出資責任和融資支持的責任，還要有對項目公司技術和管理的支持。這個合同主要約定這些內容。在項目公司設立以后，由政府的主管部門和項目公司再簽訂環(huán)境績效服務合同，這跟過去做BOT項目的時候會有一個特許經營協議，還有一個服務協議，結構一樣。第三級結構和前面的兩級結構中項目公司與供應商簽的相同。

 環(huán)境績效服務合同，針對的項目類型可以分兩大類。一類是存量項目，一類是新建和改擴建項目。存量項目，從項目運營開始做起，偏重于績效，運營績效的服務。新建和改擴建的項目，根據項目的情況，有的情況下項目投資方或者項目公司擁有產權，有的情況只有運營的權利和義務，這種情況下就不擁有項目的產權。有的項目要移交，有的項目不需要移交。以BOT項目為例，這種模式的投資，實際上BOT是帶融資的。現在政府把環(huán)境服務商鏈條延伸，包括設計，甚至延伸到更往前一些的項目前期工作，從項目基礎條件的調查，以及項目方案的設計，都包括在內。通常情況下，項目并不是都是經典的模型，可以加以靈活組合。

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 環(huán)境績效服務合同的四點要素

環(huán)境績效服務合同我們要關注四點因素，即：第一我們?yōu)槭裁礃拥沫h(huán)境服務，第二我們提供什么樣的服務，第三績效到底怎么設立，怎么考核，第四就是圍繞收費機制設計。

圍繞4個核心因素，合同當中至少要包括以下主要關鍵的內容：第一個就是服務范圍，這個指物理和空間概念的范圍。服務范圍有的情況是非常模糊的，首先我們要把物理和空間的服務范圍確定在合同當中；第二個方面在服務范圍內，要有環(huán)境的現狀描述，比如說黑臭水體，包括流域河道治理，我們是多長的河，兩邊包括什么，對它的現狀要做完善的描述，因為這個跟績效目標和績效指標直接掛鉤，包括污染負荷；第三對合作期限加以約定，因為合同是有期的，不是無期限的；第四對政府的需求要加以描述，同時對提供的服務內容，主要從污染控制、減排、包括整治方案和整治措施方面加以約定；第五項目投資來源和資產權屬。有的項目要全部投資，有的項目不投資，還要約定投資的項目是否有產權，大量的項目政府都是把土地無償給你使用，沒有土地權屬，地面建筑是沒有辦法得到房產證的。第六環(huán)境服務的目標與績效指標體系。環(huán)境服務的目標是什么，包括績效指標體系怎么設計。第七投資怎么回收，收益怎么得到，之所以講到收費機制，因為是多范圍，多個主體，這種情況下，政府必須有協調機制，合同對政府的保障措施要加以約定。另外，要有一般合同的其他通用內容等。 

環(huán)境績效指標如何設定

對環(huán)境績效指標是圍繞環(huán)境績效目標來的，要以合同形式加以約定，如分幾個階段和期限設定達到的目標?？冃е笜耸且粋€體系，只是包括四個指標體系，第一是環(huán)境設施運行效果指標；第二方面就是環(huán)境質量的改善指標，質量改善是最重要的指標，包括現在大家看到的黑臭水體的問題；第三是公眾滿意度指標，這個必須參加到環(huán)境績效服務合同當中；第四要有長效機制建設指標，比如環(huán)境服務商建立的環(huán)境績效持續(xù)改善制度體系、保障設施全生命周期運行的措施。環(huán)境服務商運營設施過程當中，要建立相應的制度，要從常態(tài)化的角度去考慮。

設定績效指標目的是考核，所以考核要有監(jiān)測，要有績效和監(jiān)測的報告系統(tǒng)?？冃е笜说目己顺绦蚺c方法也需要設定，依效付費標準要做明確約定，達到60分怎么付費，80分怎么付費。環(huán)境績效考核還是一個激勵機制，目前，我們考慮更多的是處罰機制，獎勵往往很難得到，尤其是收益性獎勵很難得到的。

環(huán)境績效合同服務模式中，收費機制是一個非常核心的機制，核心原則是依效付費。具體收費方式上，有兩種收費方式，一是一部制收費，現在大量的項目是一部制收費，這里面把投資和建設的費用，與運營維護的費用全部放在一起考核支付。二是對有建設內容的項目來講，采用兩部制收費，首先設施建起來以后，只要能夠竣工驗收通過并具備可用性，政府首先要對工程建設投資用一定的方式加以確認，直接進行考核，而且這個工程可用性費用，通常情況下確定以后，在整個合同期限內不做調整。第二是運營維護績效指標和對應的運維績效服務費，這個可以在合同當中約定，在運營期根據單價和調價公式進行調整。

環(huán)境績效服務合同的模式和PPP模式存在重合的關系，也有差異。 

環(huán)境績效服務合同的模式，實際上和PPP模式存在重合的關系。但它們之間也有差異，差異表現在，第一，合同主體不完全相同，環(huán)境績效服務合同當中，主體（甲方）既可以是政府，也可以是企業(yè)，但是PPP合同當中，甲方不能是企業(yè)。合作期限也不一樣，財政部有明確的規(guī)定，PPP項目不少于10年不長于30年，環(huán)境績效服務合同可以適當靈活。

 無論是以環(huán)境績效合同服務模式實施的項目，還是以PPP模式實施的項目，它的發(fā)展趨勢都是效果驅動。這就需要環(huán)境領域各類主體，包括資本、環(huán)境產業(yè)的企業(yè)，甚至咨詢公司，包括律師事務所，都要圍繞績效進行專業(yè)領域和能力的創(chuàng)新。資本雖然是撬動PPP項目和環(huán)境服務項目的核心因素，說到效果還得依賴技術和管理。我認為金融資本+產業(yè)智本可能是達成效果的最佳組合。

以下附劉敬霞律師演講PPT原文：

編輯： 李丹