垃圾焚燒行業(yè)沉寂了數(shù)年的鄰避運動，近期在北京再次上演：2021年下半年，豐臺生活垃圾循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)垃圾焚燒廠項目遭遇了周邊眾多小區(qū)民眾的聯(lián)合抵制。大家通過12345市長熱線、領導留言板、北京市政府網(wǎng)站等線上渠道反映問題，并組織向相關管理部門面陳請愿……面對民眾的抗議，政府究竟該如何應對?鄰避問題真的是垃圾焚燒的死結(jié)和不可避免的宿命嗎?

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　　如果從1985年深圳清水河垃圾焚燒項目算起，我國的垃圾焚燒已經(jīng)有了30多年的歷史，不管在政策體系、行業(yè)標準、裝備制造、設計建設、運營管理，還是評價監(jiān)管等方面都取得了長足的發(fā)展。根據(jù)E20研究院最新統(tǒng)計，目前，我國有688座具有足夠規(guī)模的垃圾焚燒廠，每日的處理能力達到78萬噸。市場發(fā)展幾于成熟，新增規(guī)模接近頂點。

　　就在這樣的背景下，沉寂了數(shù)年的鄰避運動卻在北京繼續(xù)上演：近期，豐臺生活垃圾循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)垃圾焚燒廠項目遭遇了周邊眾多小區(qū)民眾的聯(lián)合抵制。大家通過12345市長熱線、領導留言板、北京市政府網(wǎng)站等線上渠道反映問題，并組織向相關管理部門面陳請愿……

　　根據(jù)專業(yè)解釋，鄰避效應(Not-In-My-Back-Yard)是指當?shù)鼐用窕虍數(shù)貑挝灰驌慕ㄔO項目(如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設施)對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，激發(fā)了人們的嫌惡情結(jié)，產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心理，從而采取集體反對甚至抗爭的行為。

　　一些經(jīng)歷過或聽聞過鄰避事件的專業(yè)人士也因此認為，鄰避問題是個死結(jié)，雖然在減少，但不可消除，是此類“鄰惡”設施不可避免的宿命。

　　面對民眾的抗議，政府究竟該如何應對?鄰避問題真的是垃圾焚燒死結(jié)和不可避免的宿命嗎?

　　鄰避問題的癥結(jié)：擔心自己利益受損 對另一方信任缺失

　　2016年，湖北仙桃市發(fā)生反對垃圾焚燒鄰避事件，因處理不力，湖北仙桃市委書記被免職。事件之后，作者曾進行過特別關注：綜合媒體報道和網(wǎng)絡論壇的討論，仙桃鄰避事件發(fā)生主要因為兩點原因：一是項目選址工作的信息不透明、不公開，與民眾的溝通不到位，在項目發(fā)布選址信息時，很多民眾并不知道有這件事情，導致群情激憤；二是很多參與民眾認為垃圾焚燒項目未來不光處理仙桃的垃圾，還有可能處理天門、潛江的垃圾，相當于項目周邊及仙桃的民眾承擔了損失，但周邊的人卻享受了幸福，對于項目周邊及仙桃的民眾來說，很不公平。

　　《中國環(huán)境報》2014年的一篇報道中，經(jīng)歷了廣州花都垃圾焚燒廠項目鄰避事件的北京大學環(huán)境學院教授劉陽生認為，花都案例中，公眾反對聲音之所以強烈，“一方面，源于精英決策的模式，公眾無法直接參與到包括選址、技術選型等項目的具體工作中，造成項目公開時公眾因信息不對稱產(chǎn)生不信任感。另一方面，周邊的廣州李坑垃圾焚燒廠在開始運營時確實存在問題，也加劇了大家對垃圾焚燒的負面印象?！备怀龅膯栴}是，政府各部門之間也常出現(xiàn)因缺乏有效溝通協(xié)調(diào)導致口徑難統(tǒng)一、自相矛盾的問題?！耙贿吇ǘ紖^(qū)在推進公眾參與項目環(huán)評，一邊卻是廣州市城管局公示具體開工日程，導致政府公信力受到質(zhì)疑?！?/p>

　　這兩個案例是中國鄰避事件的縮影，也基本道出了鄰避問題的癥結(jié)：擔心自己的利益受損，是鄰避的根本原因。而引發(fā)鄰避的，卻主要是因為信息不公開導致民眾對政府不信任。一旦信任出現(xiàn)問題，很多時候，說得對與錯已經(jīng)不再重要，重要的是民眾已經(jīng)從內(nèi)心里認定了政府或者企業(yè)所說的“不足為信”。

　　垃圾焚燒之所以讓人嫌惡，更多的是因為其燃燒過程中排放二噁英。在之前的鄰避事件和諸多報道中，二噁英被稱為“一級致癌物”，毒性是氰化鉀的數(shù)千倍，從而引發(fā)社會廣泛關注。

　　但在很多環(huán)境專家和垃圾焚燒專業(yè)人士看來，事情并非如此。

　　根據(jù)他們的介紹，二噁英是各種工業(yè)生產(chǎn)的副產(chǎn)物?，F(xiàn)實中，二噁英的含量很少。木材防腐和防止血吸蟲使用氯酚類造成的蒸發(fā)、焚燒工業(yè)的排放、落葉劑的使用、殺蟲劑的制備、紙張的漂白和汽車尾氣的排放等是環(huán)境中二噁英的主要來源。垃圾焚燒只是二噁英眾多排放源中的一個，而且所占整體的排放比并不大。

　　在垃圾焚燒發(fā)展初期，燃燒控制和煙氣凈化系統(tǒng)不盡完善，使得垃圾焚燒過程中的二噁英排放不可控。在2004年，也即國內(nèi)垃圾焚燒的初期，技術不夠成熟，燃燒控制和煙氣凈化系統(tǒng)不盡完善的情況下，我國二噁英總排放量是6332gTEQ，其中垃圾焚燒排放的二噁英占整體排放4.4%的比例。2008年全國二噁英排放量約為6kg，垃圾焚燒所占比例約為2.5%。

　　隨著國內(nèi)垃圾焚燒技術的發(fā)展，標準提升和監(jiān)管趨嚴，現(xiàn)代化的大型垃圾焚燒廠反而成為二噁英的消減器。比如歐盟、美國以及日本，經(jīng)過十幾、二十多年的發(fā)展，垃圾焚燒產(chǎn)生的二噁英相比之前最少降低了98%。特比是相比衛(wèi)生填埋和堆肥方式，專業(yè)垃圾焚燒，產(chǎn)生的二噁英也是幾種方式里最少的。在排放方面，我國垃圾焚燒二噁英控制執(zhí)行的是世界上最嚴格的歐盟標準0.1ng-TEQ/Nm3。早在2012年，住建部專家曾對全國100多家垃圾焚燒廠的調(diào)查顯示，90%焚燒線二噁英的排放濃度能夠達到歐盟的排放標準。

　　“從技術的角度，現(xiàn)有的處理工藝完全可以將垃圾焚燒產(chǎn)生的有害物質(zhì)控制在達標排放的范圍之內(nèi)”，也幾乎已經(jīng)成為行業(yè)共識。

　　但這個共識的前提是運營垃圾焚燒廠的企業(yè)要有較強的管理水平。如果監(jiān)管不嚴，企業(yè)運營管理不力，技術可以實現(xiàn)達標排放并不等于現(xiàn)實就是達標排放。

　　中國綠發(fā)會2020年5月曾發(fā)布專題文章，希望生態(tài)環(huán)境部履行法定職責如實向社會公布2008年至2019年垃圾焚燒廠數(shù)據(jù)。文章中稱，二噁英排放數(shù)據(jù)長期得不到正常披露，加劇了人們的擔憂。監(jiān)管不到位、信息不公開是造成矛盾不斷擴大的原因。國內(nèi)垃圾焚燒不僅煙氣等排放數(shù)據(jù)難以置信，而且排放總量信息也極度缺失，只能從學術文獻信息進行數(shù)據(jù)分析，生態(tài)環(huán)境部垃圾焚燒污染信息平臺遲遲不能對社會公眾開放。

　　2017年，環(huán)保部組織在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)開展“裝、樹、聯(lián)”工作(所謂“裝、樹、聯(lián)”，就是所有垃圾焚燒企業(yè)都要安裝污染源監(jiān)控設備，實時監(jiān)測污染物的排放情況；都要在顯著位置設立顯示屏，將污染排放數(shù)據(jù)實時公開；企業(yè)的自動監(jiān)控系統(tǒng)都要與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng))。以進一步明確企業(yè)責任，倒逼企業(yè)全面提升環(huán)境管理整體水平，便于群眾及時獲取企業(yè)排污信息，化解抵觸情緒和恐慌心理，增進“政企民”之間的互信。

　　綠發(fā)會的文章認為，生態(tài)環(huán)境部“裝樹聯(lián)”避重就輕，回避垃圾焚燒二噁英和重金屬污染數(shù)據(jù)?？刂颇夸浿簧婕盁焿m、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫和一氧化碳五項常規(guī)污染物，不涉及污染控制的關鍵核心問題二噁英以及重金屬。

　　在這樣的情況下，建立民眾信任，或許就只能是一個夢想。而基于不信任的鄰避事件，自然也就難以避免。

　　從上面案例及描述也可以看出，運營特別是排放數(shù)據(jù)不公開，是導致民眾不信任的重要原因，而在很多鄰避事件中，政府的武斷決策以及“瞞天過?！辈攀且l(fā)矛盾的導火索。

　　嘉道數(shù)據(jù)曾就仙桃事件專門做過輿情分析，分析顯示，有24%的受調(diào)查者對垃圾焚燒持支持態(tài)度，有23%的人是基于環(huán)保設施的環(huán)境污染考慮，另有22%參與調(diào)查的網(wǎng)民主要質(zhì)疑過程不公開、缺乏社會參與，有近31%的人主要不滿對群眾的訴求采取強硬措施。

　　而在仙桃事件的網(wǎng)友留言中，也可以看到，觸發(fā)事件的直接原因就是政府對垃圾焚燒項目的選址“事前秘而不宣”，或者進行形式主義的公示，周邊民眾大多不知情，等到大家知道時，選址已經(jīng)公布，繼而引發(fā)鄰避。

　　更需要指出的是，仙桃鄰避事件中，除了垃圾廠址周邊的民眾外，也有很多沒有直接利益關系的市民參與了活動，他們的主要動因就是為了表達對決策形式和處理方式的不滿，希望借此促進更多的信息公開，并推動民眾參與制度、政府溝通和環(huán)境治理制度進一步完善。

　　山東大學政治學與公共管理學院教授、博士生導師王佃利認為，在鄰避事件中，多數(shù)地方政府基于管控思維，往往將鄰避現(xiàn)視作影響地方發(fā)展和社會穩(wěn)定的負面事件，將其視為阻礙地方政府職能履行、破壞政府公眾形象的“負能量”，以封閉式的決策過程推進鄰避設施建設，以教育、勸說、通知等單向的信息傳遞作為溝通的主要手段。當面對居民大規(guī)模集中反對時，他們才被動地采用協(xié)商、聽證等方式同公眾對話，或者采取行政手段，這種方式會收獲一時效果，但大多數(shù)時間則會引發(fā)更大的民意反彈，導致事件升級。

　　解決鄰避問題的參考案例

　　作者之前的專題文章特別提到，解決鄰避事件的根本途徑就是取得民眾的理解、信任和支持。

　　對于政府來說，需要改變對鄰避事件的固化管控性思維，要真正從人民的利益出發(fā)，為人民做好服務。要理解民眾的鄰避心理及其合理性，不要將民眾視為“不可開化，只為利益”的“小市民”，也不要將鄰避運動視為洪水猛獸。反而要順勢而為，把垃圾焚燒項目選址作為促進民眾參與和社會發(fā)展的契機，主動進行信息公開，與民眾深入溝通，促進互信。

　　從項目的角度，行業(yè)中也有很多案例值得參考和借鑒。

　　2005年，南海固廢處理環(huán)保產(chǎn)業(yè)園的垃圾焚燒發(fā)電廠由于運營不佳，遭遇周圍居民集中投訴集，進入了環(huán)保部的“黑名單”，場內(nèi)所有設備被貼上封條，技術選型遭到業(yè)內(nèi)一致否定。周邊社區(qū)對這個項目、甚至對政府的信任已經(jīng)完全消磨殆盡，雙方不具備任何對話的基礎。作為南海區(qū)最大的環(huán)保企業(yè)，南海發(fā)展臨危領命，接手了該項目。

　　當時南海發(fā)展做了個發(fā)展藍圖，希望可以邀約周邊居民，和大家說下要建一個新廠來替代舊廠的事情，但15 個村委會、5所大學，最終卻一個人也沒約到。

　　面對此情此景，南海發(fā)展決定從居民訴求開始做起——既然民眾不滿意、不信任，那就通過升級改造和精細管理提升項目品質(zhì)，表達為保障居民健康的決心，降低居民的疑慮，贏取大家的信任。

　　在經(jīng)濟十分緊張的情況下，他們從臭氣、污水處理、煙氣排放等方面入手，在兩年內(nèi)將項目所有的可見污染進行改善、消除，項目運營情況大為改觀。

　　同時他們給周邊居民發(fā)了監(jiān)督卡，請大家一起參與項目管理，總經(jīng)理甚至把自己的手機號告訴居民：24 小時有效，發(fā)現(xiàn)問題就直接給自己打電話投訴。

　　經(jīng)過一段時間的管理，項目公司與社區(qū)的關系終于得以緩和，居民也逐漸對項目有了更多信任。

　　有了這樣的對話基礎，當項目后續(xù)擴建一個日處理量1500噸的新廠時，聽證、環(huán)評等環(huán)節(jié)都進展順利，也得到了周邊居民的認可。而在居民的期許和監(jiān)督下，項目的運營管理也達到了更加細致、嚴格的效果。

　　后來，項目及企業(yè)負責人曾深入分享過她對于當年處理鄰避問題的經(jīng)驗。在她看來，“共生”是一個關鍵詞，也是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。她認為，過去十年，固廢行業(yè)屬于粗放型的發(fā)展，只關注企業(yè)利益的一些發(fā)展，然而在新的形勢下，要從原來的鄰避逐漸要發(fā)展到鄰利。要做到產(chǎn)業(yè)、資本和社區(qū)共生。

　　當垃圾焚燒項目建成之后，如何取信于民，臺灣的八里垃圾焚燒廠提供了另一個范本。

　　據(jù)悉，八里廠在運營過程中，和周邊居民形成共享型利益關系。比如它們建立了獨特的回饋金制度，回饋金由企業(yè)和政府共同出資，主要用于全民之健康保險、醫(yī)療保健、文教事業(yè)，以及環(huán)境監(jiān)測等公共服務。同時還建立了“敦親睦鄰”基金，以實現(xiàn)項目監(jiān)管用及對居民的環(huán)境教育;在生活方面，項目建成了溫水游泳池、環(huán)保小木屋、環(huán)保夢工廠、魚菜共生、有機示范農(nóng)園、原生植物園區(qū)等社區(qū)共享設施。其中最具創(chuàng)意的是，八里廠還將一樓大廳免費提供給附近民眾舉辦喜宴，以讓廠區(qū)與周邊居民一生的美好記憶相關聯(lián)。目前，八里廠已經(jīng)成為區(qū)域里的旅游景點和社會活動場所。八里廠招工，也優(yōu)先考慮周邊村民或他們的子女。

　　同時在廠區(qū)運營方面，八里廠重點解決臭味問題。在信息公開方面，及時傳送連續(xù)煙氣監(jiān)測排放數(shù)據(jù)供政府及民眾隨時監(jiān)督，設置“民眾協(xié)助監(jiān)督委員會”，讓民眾共同參與監(jiān)督焚化廠的營運，并委托第三方公證公司進行定期檢測等等，用這些措施讓民眾真切看到廠子的運營質(zhì)量，消除民眾的誤解，讓大家放心。

　　這些措施，不但讓八里廠取得了周邊民眾的信任，也成為了周邊居民美好生活的一部分，真正實現(xiàn)了行業(yè)人士希望的從“鄰避”變成“鄰利”。

　　結(jié)合分析和案例，我們不難看出，在鄰避事件中，反對只是居民維護自己利益的手段而不是目標，而引發(fā)鄰避的更多的是政府在信息封閉下的武斷決策。鄰避事件中，也不是所有的反對者都不同意垃圾焚燒，大家更關心的是焚燒質(zhì)量可控、運營及排放信息透明、公眾可以真正參與，在此基礎上，對于周邊居民，要有合理的生態(tài)補償或者利益回饋。

　　國內(nèi)外的許多經(jīng)驗證明，生態(tài)補償能否及時到位，往往是解決鄰避現(xiàn)象的關鍵所在。前面仙桃事件里也可以發(fā)現(xiàn)，“周邊居民受苦，其他人享好處”的不公平心里也是鄰避產(chǎn)生的重要原因。在臺灣工業(yè)化高峰期，鄰避運動也曾一度此起彼伏。隨著當?shù)厝绨死飶S一樣的項目做法，加大了生態(tài)補償?shù)牧Χ?，同時進一步嚴格了環(huán)評的程序，臺灣的鄰避現(xiàn)象后來也就很少見了。

　　當然，生態(tài)補償?shù)那疤崾?，建設環(huán)境污染性公共基礎設施所帶來的總體收益，要大于對環(huán)境的影響。這種收益既包括經(jīng)濟上的，更包括生態(tài)上的。對于政府來說，生態(tài)補充可能會增加項目建設資金，但這也要求政府不能只算經(jīng)濟賬，也要算生態(tài)賬和總體賬。

　　如《南方日報》曾報道的廣東潮南垃圾焚燒發(fā)電項目和陸豐甲湖灣火電項目在實施過程中，就按照“誰受益、誰付費，誰受損、誰受償”的原則，通過建立生態(tài)補償和利益共享機制，促使村民對鄰避項目的基本態(tài)度發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

　　根據(jù)報道，潮南區(qū)在與民眾充分溝通協(xié)商的過程中，提出了征地補償、提供社會保障等一攬子計劃。項目運營期每年幫助村民繳納醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民社保及解決生活福利，堅持利益共享，按人口每年給予固定的補償，并扶持當?shù)匕l(fā)展，投入上千萬元幫助項目所在地解決修建道路、修筑橋梁、建設校舍等基礎設施和公共福利項目等。

　　通過生態(tài)補償，企業(yè)出讓一定的預期經(jīng)營收益，政府提供更加完善的公共服務，居民得到補償?shù)耐瑫r也感受到了基礎設施的改善，達成了一種新的利益平衡，實現(xiàn)了三方共贏。

　　前文提到的仙桃案例，據(jù)媒體報道，在項目停建后，2016年11月仙桃市委市政府組織19批群眾共2100人次，分別考察國內(nèi)先進的固廢處理環(huán)保產(chǎn)業(yè)園、垃圾焚燒發(fā)電項目，讓大家通過現(xiàn)場親自感受垃圾焚燒項目的情況。同時組織87個工作組，動員萬余名黨員干部，走進居民樓、學校、企業(yè)等，開展多種形式的宣傳活動——開宣傳會、放宣傳片、發(fā)宣傳冊、送公開信、填調(diào)查表等，與民眾零距離溝通，答疑解惑。

　　在項目本身方面，優(yōu)化升級垃圾焚燒爐和煙氣凈化設備，使主要煙氣排放指標優(yōu)于國家標準，部分關鍵指標優(yōu)于歐盟標準，其中人們最為關注的二噁英排放標準每立方米0.05-0.01納克，遠低于國家和歐盟規(guī)定的每立方米0.1納克的標準;項目業(yè)態(tài)上，以垃圾焚燒發(fā)電廠為中心，建設集生活垃圾、建筑垃圾、污泥、污水處理等于一體的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園。同時依托產(chǎn)業(yè)園建設，打造環(huán)?？萍拣^、環(huán)保教育基地、科普教育基地、市民教育基地，同時周邊6個村全部納入美麗鄉(xiāng)村建設工程，帶動了路橋基礎設施建設和旅游、生態(tài)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓群眾從項目建設中實實在在獲益。

　　在信息公開和社會監(jiān)督方面，垃圾焚燒發(fā)電廠每天的排放指標等核心數(shù)據(jù)，都實時在顯要位置公布，并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。向社會公開選聘200名義務監(jiān)督員，對項目建設、運營、管理進行全面跟蹤監(jiān)督。

　　一套動作下來，項目最終得到周邊民眾的認可，并于第二年4月在原址重建。

　　綜合這些案例，我們或可以說，鄰避并不如一些政府管理者和企業(yè)經(jīng)營者想象的那么可怕，也不是垃圾焚燒難以避免的宿命。

　　對于政府和垃圾焚燒企業(yè)來說，只有在真正理解民眾問題訴求的基礎上，從民眾利益出發(fā)，公開決策，認真溝通，提升質(zhì)量，積極補償，鄰避可能不再是“洪水猛獸”，不是“必然而然”，或許會成為政、企、民共建污染防治設施的新起點。讓我們期待這一天。

　　參考文章：

　　不要讓“鄰避”成為借口!仙桃項目引發(fā)的思考，谷哥說點啥，2016-10-17

　　“鄰避”中政府行為的思考，世界環(huán)境，2019年第一期

　　垃圾焚燒二十年：資本狂飆與后垃圾分類時代，中國固廢網(wǎng)，2020-08-08

　　金鐸：仁者無敵，中國固廢網(wǎng)，2015-12-11

　　關于生態(tài)環(huán)境部履行法定職責如實向社會公布2008年至2019年垃圾焚燒廠數(shù)據(jù)公開，中國綠發(fā)會，2020-05-07

　　二惡英不應再是反燒理由，中國環(huán)境報，2014-01-08

　　臺灣八里垃圾焚燒廠——從鄰避到鄰近，中國固廢網(wǎng)，2016-01-13

　　生態(tài)補償+利益共享 地方政府破解鄰避類項目難題，南方日報，2016-04-21

　　湖北仙桃垃圾焚燒發(fā)電廠試運行 曾因群眾反對停工，湖北日報網(wǎng)，2018-05-03

編輯： 趙凡