近日， 信貸白話 (微信號：xdbh01)發(fā)表了一篇原創(chuàng)文章，題為《15號文的用意》，介紹了《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》(銀保監(jiān)〔2021〕15號，以下簡稱“15號文”)的發(fā)布背景、主要思想，此外，作者還提出了15號文及隱性債務(wù)治理下城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學(xué)兼職教授薛濤讀后對本文發(fā)表了自己的看法：

本文優(yōu)點是簡潔清晰，適合入門梳理歷史和看未來大方向。

可以補充提高的是，文章解讀僅僅跟著政策走，背后思辨不足：

1、為什么地方負債屢禁不窮，背后是三大關(guān)系的基本邏輯，不解決中國特色郡縣制下面的約束和激勵機制，是不可能一勞永逸的;其次部分良性發(fā)展地區(qū)存在合理負債的內(nèi)在合理性：

1) 對于前者，不解決基本動機和利益博弈，都是反擊模式創(chuàng)新和打地鼠游戲，就像以為禁了新東方，考生就不內(nèi)卷了，其實本質(zhì)上是人均收入低的欠發(fā)達國家國情和陡金字塔的分配結(jié)構(gòu)帶來的不平等。

2) 對于后者，我個人認為按照財政部這套真的嚴格執(zhí)行，那么就是死氣沉沉的經(jīng)濟結(jié)局，因為部分城市真的可以也必須借錢發(fā)展，但是部分城市這樣做又不行，如何避免一刀切?回到前面那條的提問。

2、現(xiàn)在動不動就愛說城投轉(zhuǎn)型，就像對任何環(huán)保企業(yè)轉(zhuǎn)型動不動就搖著羽扇說“技術(shù)為王”一樣，簡直就是包治百病的大力丸，實際上呢?不解決管理機制和激勵制度，不提高主管水平和城投公司管理者水平，想做合肥新東方成功模式，往往就變成武漢芯片悲劇模式，還不如讓他們玩土地成功概率高些。捫心自問，有幾個地方有足夠的人才、條件和機會成為合肥?

3、結(jié)果是，城投公司來搶PPP的運營資產(chǎn)，特許經(jīng)營出去的資產(chǎn)也許到期后大面積回流，運營效率一定會提高嗎?有待觀察，我看，只是設(shè)備商公關(guān)方式又輪回發(fā)生了變化吧?

煩了，讀讀商鞅、王安石變法，一條鞭法等等等等，可以思考良多。

最后結(jié)論，辯證法真的是個好東西!三大關(guān)系真的是個好東西!歷史真的是個好東西!

15號文的用意

來源：信貸白話 作者：欒磊

引言：

近期周末一篇銀保監(jiān)下發(fā)的《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》(銀保監(jiān)〔2021〕15號，以下簡稱“15號文”)刷爆了朋友圈，雖然現(xiàn)已無法在公開渠道查詢，但給政府基建投資領(lǐng)域帶來的影響不容忽視。

回顧政府基建投資史，自2009年“四萬億”計劃以來，國家有關(guān)部門關(guān)于政府基建領(lǐng)域的各類政策層出不窮，旨在不斷規(guī)范地方政府融資行為，防止大水漫灌，且每隔數(shù)年，會出臺一些對前期投融資模式顛覆的相關(guān)指導(dǎo)性意見，對政府基建投資項目產(chǎn)生至關(guān)重要的影響：

1.2010年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)

主要內(nèi)容：將融資平臺定義為：地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。這是官方首次對政府融資平臺進行明確定義，突出融資平臺地方國企屬性，以及承擔(dān)政府投資項目的職能。

主要影響點：政府融資平臺授信成為國內(nèi)進入機構(gòu)信貸主要投向之一，實現(xiàn)了10萬億量級的信貸資金投入。

2.2011年9月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》(銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號)

主要內(nèi)容：1、健全“名單制”管理系統(tǒng)，銀行在前期清理規(guī)范基礎(chǔ)上進行名單制管理，報送監(jiān)管機構(gòu)并動態(tài)管理。2、建立總行集中審批制度，制定審慎的平臺信貸準入標準，建立季度貸后管理機制，及時采取防范風(fēng)險措施。

主要影響點：“城投緊箍咒”出世，開始實施“名單制”管理，平臺貸款審批權(quán)上收至總行，整改退出平臺視為“一般公司”。

3.2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)

主要內(nèi)容：明確剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，地方政府舉債采取政府債務(wù)方式，推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP)。

主要影響點：地方政府開始加強地方政府性債務(wù)管理，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。這一政策之后，地方政府通過鋪天蓋地的PPP和政府購買服務(wù)名義迅速實現(xiàn)以數(shù)萬億級的信貸資金投放。

4.2017年5月，六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)

主要內(nèi)容：要求地方政府對違規(guī)擔(dān)保進行清理，加強融資平臺的管理，并規(guī)范PPP和政府出資的各類型基金，建立健全地方政府舉債融資機制

主要影響點：進一步規(guī)范地方政府舉債融資擔(dān)保行為，要求全面開展清理整頓工作;允許地方政府設(shè)立投資基金;明確平臺和政府邊界

5.2017年6月，財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)

主要內(nèi)容：制定了購買服務(wù)的負面清單，嚴禁地方政府將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

主要影響點：進一步規(guī)范政府購買融資，棚改政府購買服務(wù)正式走向舞臺。

由于地方政府長期高負債前行，嚴重透支了地方財力，給國家穩(wěn)定、健康發(fā)展造成一定隱患，2019年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部等部門關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險意見的通知》(國辦函【2019】40號)明確指出，按照堅定、可控、有序、適度原則，對到期債務(wù)暫時難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)，鼓勵融資平臺公司與金融機構(gòu)協(xié)商采取市場化方式，通過合適期限的金融工具應(yīng)對到期債務(wù)風(fēng)險，緩釋短期債務(wù)償還壓力，降低金融系統(tǒng)呆壞賬損失，避免項目資金鏈斷裂，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。

40號文的出臺，終于讓大部分地方政府融資平臺和金融機構(gòu)意識到表面繁榮下危機的存在，在2019年至2020年末，各地方基建投融資主體和金融機構(gòu)主要圍繞隱性債務(wù)化解事項在做出不懈努力，有效防范了大部分隱性債務(wù)。

但部分地方由于前期的過度負債，終于還是出現(xiàn)了“暴雷”現(xiàn)象，如江湖流傳的城投四大天王：東鎮(zhèn)江、西遵義、南湘潭、北大連。其中，鎮(zhèn)江化解隱性債務(wù)方案是由國開行提供化解地方隱性債務(wù)專項貸款，從2019年起對鎮(zhèn)江做十年期每年200億元的長期貸款用于債務(wù)化解，成本在2%左右，采取“借款置換非標債務(wù)”的模式，利率在基準左右，由鎮(zhèn)江市財政局下屬資產(chǎn)管理公司金信資產(chǎn)負責(zé)承接，然后再通過普通借款的方式投放到轄區(qū)平臺，主要用于置換納入隱性債務(wù)中的高成本非標，以降低成本。

據(jù)傳湘潭擬通過類似方式化解，但未能獲得國開行總行認可，只能通過逐個城投主體與各金融機構(gòu)進行協(xié)商化解，但最終還是出現(xiàn)多次債券、非標、貸款等各類產(chǎn)品逾期，其中近期網(wǎng)傳湘潭九華經(jīng)建投就出現(xiàn)非標逾期7.48億元，財政部政企基金參與的湘潭某PPP項目也岌岌可危。

從上述政府基建投融資政策的演變來看，“城投信仰”是否會被打破?為何銀保監(jiān)會要在這個階段出臺15號文?城投企業(yè)該如何轉(zhuǎn)型發(fā)展?筆者發(fā)表一些個人見解。

圖片

一、15號文出臺的背景

15號文的標題是《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》，宗旨是為進一步落實黨中央國務(wù)院防范控制債務(wù)風(fēng)險的戰(zhàn)略部署，規(guī)范地方政府相關(guān)融資業(yè)務(wù)，防止新增地方政府隱性債務(wù)。

引言中，筆者提到40號文的重要性和黨中央、國務(wù)院對于打好防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決心，按理來說，隱性債務(wù)的化解和防止新增工作是重中之重，各有關(guān)部門務(wù)必要嚴格執(zhí)行，杜絕該類現(xiàn)象的發(fā)生。

在執(zhí)行過程中，應(yīng)該說在2020年6月之前，在基建領(lǐng)域，各地方政府和金融機構(gòu)重心均在防范化解隱性債務(wù)的工作中，并且取得了重大的成效，但部分地方政府出于政績、金融機構(gòu)出于業(yè)績的考慮，部分金融機構(gòu)開始通過流動性貸款支持地方政府基建投融資主體的項目建設(shè)和日常經(jīng)營周轉(zhuǎn)。

以筆者所在的地區(qū)來說，某超級大行僅在省會地區(qū)，針對區(qū)縣平臺企業(yè)，不論這類企業(yè)是否有真實經(jīng)營性資產(chǎn)，不論經(jīng)營性資產(chǎn)能否覆蓋貸款本息，在其省分行權(quán)限內(nèi)批復(fù)8億元授信，并全額投放，這一舉動令當?shù)赝瑯I(yè)聞風(fēng)喪膽，迫于要積極擁抱地方政府，以換取其他業(yè)務(wù)發(fā)展資源，許多金融機構(gòu)不得不跟風(fēng)前行，這無形之中形成了隱性債務(wù)新增的隱患，但該超級大行的舉動卻贏得了部分地方政府的青睞，其業(yè)務(wù)發(fā)展穩(wěn)居市場首位，業(yè)務(wù)指標一騎絕塵。筆者認為，某大行這樣的業(yè)績繁榮是虛幻的，是給地方經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患的，是需要監(jiān)管機構(gòu)來潑一潑冷水的。

當然這樣干的并不只是一家金融機構(gòu)，據(jù)了解，筆者所在區(qū)域的某百強縣，在各類金融機構(gòu)的流動性產(chǎn)品余額達三四百億元，但當?shù)匾荒曦斦杖雰H60余億元，當?shù)馗黝惾谫Y平臺通過流貸性資金的不斷接續(xù)還能支撐多久?

筆者認為，在這種情況下，銀保監(jiān)會意識到金融機構(gòu)的行為已經(jīng)影響到40號文的執(zhí)行，影響到黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，所以在星星之火未能燎原之時，迅速出手，出臺了15號文。

二、15號文的主要思想

(一)明確打消財政兜底幻覺，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)

在基建投融資領(lǐng)域，一直奉行“城投信仰”，金融機構(gòu)的授信風(fēng)險緩釋措施，從最先開始的“土地抵押”逐步演變?yōu)椤皳?dān)保函”、“承諾函”、“安慰函”、“會議紀要”、“人大決議”，再到現(xiàn)在的信用貸款。當然這個過程中，不可否認，伴隨城市的發(fā)展和政策的演變，培育出了很多優(yōu)質(zhì)城投企業(yè)，掌握了大量城市運營資產(chǎn)，但這僅集中于少數(shù)大城市，絕大部分城投企業(yè)均是高負債、高周轉(zhuǎn)、高杠桿，所謂的資產(chǎn)也主要是土地資產(chǎn)。但過去土地財政的模式，讓金融機構(gòu)充分堅信“城投信仰”的力量，說白了就是“財政兜底”的力量，這種信仰在過去的十多年幾乎從未讓金融機構(gòu)失望，但40號文后，已陸續(xù)有城投企業(yè)正在打破“信仰”，筆者在引言中也提到過相關(guān)案例。

(二)明確不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資

其實，早在2017年財政部在《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)【2017】50號)文中便明確提出，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。但實際運行中，演變出“F+EPC”、“ABO”等模式來打擦邊球。

此次銀保監(jiān)15號文，再次重申不得把土地出讓收入與項目掛鉤，同時，2021年6月，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(財綜【2021】號)明確提出要將國有土地使用權(quán)出讓收入全部劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門負責(zé)征收，這將更有利于規(guī)范財政性收支管理，將嚴格按照預(yù)算、支出、執(zhí)行，不再像原來的“小金庫”模式。各級地方政府及金融機構(gòu)對于這類項目應(yīng)該要徹底畫上句號，在政策未有變化的前提下，不要再有幻想。

(三)明確對承擔(dān)地方隱性債務(wù)的客戶，不得新提供流動性貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與的專項債券項目提供配套融資

15號文指出，對于不涉及隱性債務(wù)的客戶，銀行保險機構(gòu)應(yīng)落實防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險政策要求，按照市場化原則，依法合規(guī)審慎授信，防止新增隱性債務(wù)，但對于涉及隱性債務(wù)的主體，不得新提供流動性貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與的專項債券項目提供配套融資。

筆者引言中提到很多金融機構(gòu)給地方政府融資平臺提供了大量流貸性資金，這類主體往往承擔(dān)了隱性債務(wù)，流動性資金的介入在一定程度上緩解了這類企業(yè)短期的經(jīng)營壓力，但從長期看，無疑雪上加霜，讓這類企業(yè)仍盲目舉債，增加地方債務(wù)負擔(dān)，形成隱性債務(wù)新增隱患，也會讓他們抱有幻想，認為其債務(wù)和項目建設(shè)自然會有金融機構(gòu)來接盤，認為“信城投，得永生”。

從15號文、40號文及其他相關(guān)文件來看，筆者認為，這是黨中央、國務(wù)院在要求地方政府要強制轉(zhuǎn)型，要逐步的從城市的開發(fā)者、建設(shè)者向運營者轉(zhuǎn)變，要做城市的運營商，要在嚴控地方政府隱性債務(wù)、堅決遏制隱性債務(wù)增量、堅決不走無序舉債搞建設(shè)之路、堅決不搞“大水漫灌”的大前提下，把“開大前門”和“嚴堵后門”協(xié)調(diào)起來，促進宏觀經(jīng)濟良性循環(huán)，提升經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性。

三、15號文及隱性債務(wù)治理下，城投企業(yè)該如何轉(zhuǎn)型發(fā)展?

(一)理順關(guān)系，確立市場主體

城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展首當其沖就是要徹底理順政企關(guān)系以及擺正獨立經(jīng)營地位。城投公司長期在政府的支配下從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)，政府既是城投公司的股東，又是城投公司的核心客戶，城投公司既要理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系，又要獲得政府對企業(yè)轉(zhuǎn)型的支持。

首先，要理順城投公司與地方政府以及相關(guān)職能部門的關(guān)系，構(gòu)建城投企業(yè)與政府間的合作關(guān)系，建立一種政企的“契約”關(guān)系。

其次，要明確城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展定位，為城投企業(yè)實現(xiàn)“自主化決策、市場化運行、企業(yè)化管理”奠定基礎(chǔ)，特別是要防止政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門對城投企業(yè)日常經(jīng)營進行干預(yù)。

再次，要充分整合平臺公司，對一些城投公司要充分撤銷、合并，集中優(yōu)質(zhì)資源做大、做強、做優(yōu)城投公司。

最后城投企業(yè)戰(zhàn)略目標體系不能單純的以經(jīng)濟效益或者社會效益為主，應(yīng)該是社會效益和經(jīng)濟效益的長期有效的結(jié)合，是城市的運營商，是城市長期健康、穩(wěn)定發(fā)展的抓手。

(二)認清形勢，轉(zhuǎn)型城市運營

歷經(jīng)改革開放四十余年以來，我國已是全球基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)最先進的國家之一，城市建設(shè)水平甚至超越了絕大部分發(fā)達國家，當前已不再是通過瘋狂基建來拉動經(jīng)濟增長，而是要靠科技的力量來實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

前期城投公司長期參與城市開發(fā)，擁有大量項目經(jīng)驗和城市資源，可充分整合自身資源，從城市建設(shè)者、開發(fā)者向城市運營商轉(zhuǎn)變，這既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運營收入和現(xiàn)金流，促進公司轉(zhuǎn)型升級，又能服務(wù)于城市發(fā)展，減少國有資產(chǎn)流失。

城市擁有各項資源，除傳統(tǒng)土地、基礎(chǔ)設(shè)施資源外，還擁有自然資源、歷史文化資源等，老百姓的需求也不再是簡單的物質(zhì)性需要，而正在向社會性需要和心理性需要轉(zhuǎn)變，城投公司作為政府和市場之間的連接點，應(yīng)更多的要考慮如何將上述資源作為資產(chǎn)進行市場化運作，以實現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展最大化，做真正的城市運營商。

(三)主動服務(wù)，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展

這兩年在城市發(fā)展方面，提及最多的是“合肥模式”，在過去的十多年間，合肥憑借成本優(yōu)勢和開放優(yōu)勢，通過一連串政府主導(dǎo)投資--京東方、合肥長鑫、蔚來汽車，精準抓住了新型顯示、集成電路、新能源汽車等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)機會，伴隨中科大等高校在量子信息、人工智能、可控核聚變等有望顛覆未來的原創(chuàng)研究領(lǐng)域取得突破，合肥已從一個名不見經(jīng)傳的三線城市，躍升為“明日創(chuàng)新之城”，其是繼上海之后，第二個獲批綜合性國家科學(xué)中心的城市。

京東方項目的引進，是合肥發(fā)展史上的一次里程碑事件，合肥有別于過去政府招引項目的傳統(tǒng)方式--主要給予土地、稅收等政策性支出，合肥引入京東方項目的突破在于，政府在政策性支持之外，還直接提供資本支持，通過合肥城投出資參與項目建設(shè)，穩(wěn)定市場信心，引導(dǎo)社會資金參與。京東方項目的落地為合肥帶動和集聚了上下游數(shù)百家配套企業(yè)，不僅為合肥解決了大量就業(yè)，更為合肥工業(yè)強市奠定了基礎(chǔ)。

城投企業(yè)作為城市的運營商，要立足當前實際，著眼未來發(fā)展，要作為地方政府的重要產(chǎn)業(yè)抓手，發(fā)揮政府性引導(dǎo)作用，加大產(chǎn)業(yè)引入力度，擇優(yōu)導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)的運營商、投資商、開發(fā)商共同參與新城市的投資、建設(shè)、運營、管理，打造“城市合伙人”體系，真正實現(xiàn)城市有機更新。

(四)規(guī)范建設(shè)，提升城市品質(zhì)

城投基建歷經(jīng)土地儲備、片區(qū)開發(fā)、政府購買、PPP、棚戶區(qū)改造、隱性債務(wù)化解再到當下城市更新，我們的城市建設(shè)發(fā)生翻天覆地的變化，中國已經(jīng)擁有全世界運行最多的高速公路、最多的地鐵運營里程、最多的摩天大樓等等數(shù)不勝數(shù)的第一，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已全球領(lǐng)先。

但當下我們同樣面臨過重的負債、過高的房價、過剩的商鋪、過重的污染等問題，因此，接下來的城市建設(shè)應(yīng)該注重的是解決歷史遺留問題，更加注重品質(zhì)的提升，不再是大拆大建，涉及建設(shè)就面臨融資問題，筆者認為，應(yīng)主要從以下方式：

一是要持續(xù)做好隱性債務(wù)化解工作，不留隱患。該項工作，各金融機構(gòu)已在充分配合存量化解工作，但要做好防止新增隱患，尤其對于政府相關(guān)客戶提供流動性支持，一定要建立在有實質(zhì)運營資產(chǎn)的前提下，而不是依靠“城投信仰”來支撐;

二是要量力而行，應(yīng)用真PPP模式。2019年財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》中明確，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫;每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當年本級一般公共預(yù)算支出的10%。從長期穩(wěn)定發(fā)展的角度來看，PPP應(yīng)成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式，這既能有效的防范地方政府過度舉債進行建設(shè)城市，也能讓更多社會資本充分競爭，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，從而真正提升城市建設(shè)的品質(zhì)。

三是逐步推行資產(chǎn)證券化，盤活存量資產(chǎn)。城投企業(yè)擁有的公路、軌道、水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流，應(yīng)要加大這類資產(chǎn)盤活力度，通過資產(chǎn)證券化有效配置融資企業(yè)期限、利率需求，提高資產(chǎn)流動性。

編輯： 趙凡