清華大學水業(yè)政策研究中心

在國際金融危機蔓延全球的今天，中央政府提出以4萬億投資來拉動內需、帶動經濟發(fā)展的決定對緩解我國經濟壓力具有非常積極的作用，其中，環(huán)境產業(yè)的發(fā)展和推動應當作為中央投資拉動內需的一個重要支持領域。發(fā)展環(huán)境產業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質量不僅是我國社會經濟發(fā)展的必然需求，同時也是我國節(jié)能減排、建設兩型社會政策背景下的必然選擇。

一、環(huán)境產業(yè)現狀

環(huán)境設施建設發(fā)展迅速。近年來，隨著中國環(huán)境投資的加大，中國環(huán)境設施建設有了長足的發(fā)展。城市自來水用水人口3.48億人，用水普及率93.8%，近十年來我國城市用水人口總數平均每年增長3.54%，城市供水綜合能力為2.7億立方米/日。2007年底，城市污水年處理量達到226.8億立方米，近十年平均增長率為9.68%；2008年7月全國運營污水處理廠數量達到近1500座，而2000年不足200座；城市污水處理廠污水處理能力已達到7137.5萬立方米/天，十年污水處理廠處理能力的平均增長率高達19%；2007年底，全國城市污水處理率62.8%。十年平均增長率為3.7%。中國政府在2005年年底提出了城市污水處理率2010年要達到70％的目標，重點城市的污水處理率在2010年要達到80％，中小城市達到60％－70％，2008年底已經接近這一目標。

市場機制體系初步建立。2002年以來，建設部等有關部門開始推進引入市場機制的改革，先后頒布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（2002）和《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（2004），通過5年的努力，我國在環(huán)境產業(yè)初步建立了以特許經營為核心的市場引入機制體系。在全國市政公用行業(yè)內迅速涌現出大量的市場化改革項目，根據建設部2005、2006年的調研，全國市政公用行業(yè)（供水、污水、垃圾、供氣、供熱、公共交通）共上報調研所涉及的各類市政公用行事業(yè)項目近2000個，其中各行業(yè)均有超過半數以上的項目都已經開展了以特許經營制度為核心的引入市場機制的改革，而且特許經營所涉及特許經營制度的項目數每年仍在逐年迅速的增長之中。

市場主體得到發(fā)展。大量的社會企業(yè)開始進入環(huán)境產業(yè)的投資、建設、運營、管理環(huán)節(jié)，在我國公共服務領域逐步形成了一支初步健全的產業(yè)隊伍，也形成了一定的產業(yè)基礎。經過五年的實踐，特許經營制度已經在我國市政公用行業(yè)的改革中發(fā)揮了巨大的積極作用，尤其是在引入資金和提高行業(yè)服務效率方面，促進了行業(yè)市場的良性發(fā)展。例如，在供水和污水行業(yè)，目前由非傳統(tǒng)企業(yè)處理服務的供水量和污水量已經分別超過了全國2007年總供水量的20%和總污水處理量的70%；而且很多非傳統(tǒng)很多企業(yè)提供的服務也得到了地方政府和公眾的認可。

環(huán)境產業(yè)的服務業(yè)轉型加快，運營服務比例逐步提高。隨著環(huán)境設施的增加，環(huán)境產業(yè)的重心逐漸由工程服務、設備服務向運營服務轉移，以運供服務為核心的環(huán)境服務業(yè)比重逐漸加大。到2008年已經形成的供水服務、污水處理服務和垃圾處理處理服務的總服務業(yè)產值分別達到約750億、100億和50億。中國環(huán)境服務業(yè)在環(huán)境產業(yè)中的比重達到約30%。

二、環(huán)境產業(yè)的主要問題

但是，我國的環(huán)境產業(yè)發(fā)展處在產業(yè)化的初期，產業(yè)轉型沒有完成，產業(yè)體系很不完善。

服務業(yè)比重仍然偏低。環(huán)境服務業(yè)的比重是環(huán)境產業(yè)成熟的標志，發(fā)達國家一般在50-60%之間，我國由于仍然處在環(huán)境設施的建設時期，環(huán)境服務業(yè)的比重較小，也發(fā)映出產業(yè)初期的基本特點。

市場機制沒有完善。雖然中國已經開始建立和完善市場機制體系，但是受到立法體制的限制，中國的特許經營制度還沒有完成立法，雖然已經有7個地方性《特許經營條例》發(fā)布，但是在國家層面目前仍然停留在部門規(guī)章的層次，對特許經營所涉及的產權、稅收、土地、價格等綜合問題難以協(xié)調。

設施運營的系統(tǒng)效果差。環(huán)境設施“曬太陽”已經成為社會關注的重點。據有關報道，河南省在2008年5月份有30座污水處理廠由于沒有穩(wěn)定運行受到環(huán)保部門通報批評；在污水處理費收繳情況相對理想的山東省，其已建成的151座污水處理廠中有42座運營負荷低于75%。根據中國水網的研究，2007年全國城市污水處理設施平均利用率僅為60.32%。環(huán)境設施較差的運營表現與產業(yè)化程度密切相關。

環(huán)境設施服務的標準化差，服務不規(guī)范。環(huán)境設施近年來迅速增長，但是管理難以跟上，大部分設施停留在粗放的管理水平之上，健全了ISO質量管理體系的污水處理廠不超過10%，管理水平差異極大。同時由于環(huán)境設施績效管理工具的缺失，企業(yè)管理水平高低不能達到有效甄別，也制約了政府的監(jiān)管。

產業(yè)分散，市場集中度差。目前的環(huán)境設施基本停留在當地企業(yè)經營上，市場份額最大的公司所運營的服務水廠廠也不超過30個，全國1500個污水處理廠分散在近千個運營主體之中，調研發(fā)現，產業(yè)化程度相對較高的無錫所屬64個污水廠由40多個不同的企業(yè)主體經營。經營主體的分散造成了市場主體服務意識和品牌意識淡薄，造成技術服務的滯后，嚴重制約的服務質量的提高，也加大了政府監(jiān)管成本。

三、主要建議

針對目前環(huán)境產業(yè)發(fā)展的現狀和問題，提出以下建議：

1、改變環(huán)境領域“誰污染，誰治理”的原則為“誰污染，誰負責”，為了保證環(huán)保設施的運行質量和效率，強化推進環(huán)境治理設施運營服務的市場化進程，推行專業(yè)化運營服務，鼓勵有品牌的環(huán)境企業(yè)適當擴大市場規(guī)模，提高市場的集中度。同時，政府所屬的事業(yè)單位等非市場主體應該徹底從建設運營主體中推出。

2、完善特許經營制度，推行市場機制的投資運營模式。對于市政環(huán)境基礎設施，政府能夠出資的，鼓勵采取DBO（設計-建設-運營）的建設模式，政府資金困難的采用BOT（建設-運營-移交）建設模式，對于已經建成和環(huán)境設施采用委托經營或者TOT（移交-運營-移交）模式，交由專業(yè)化的運營服務商運營，特許期結束后要無償交還給政府或企業(yè)。

3、在特許經營體系中，項目仍然是公用事業(yè)的性質，且屬于政府購買服務的產業(yè)性質，建議將目前集中在設備制造環(huán)節(jié)和污染產生環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策向環(huán)境治理環(huán)節(jié)轉移，環(huán)境設施運營企業(yè)的營業(yè)稅、土地使用稅、房產稅、所得稅等建議進行明確而適當的減免或免收，同時適當降低環(huán)境設施的土地和用電費用。這些減免可以降低政府的服務費支付壓力，控制服務價格，同時可以鼓勵專業(yè)服務公司向品牌化、規(guī)?；l(fā)展，提高產業(yè)化水平。

4、建議國家建立基于環(huán)境設施治理效果進行政府財政補貼機制，即動用專向財政資金對環(huán)境設施運營環(huán)節(jié)給予補貼，可以有效提高設施運營者積極性，并能夠保證設施正常運營，切實實現減排目標，改善環(huán)境質量。同時，將有限的國債資金集中投向污水處理管網、農村環(huán)境設施等市場機制不能覆蓋的領域，與市場資金形成有機的補充。

編輯：全新麗