水務服務是公共服務的核心內(nèi)容，水務產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)水務服務現(xiàn)代化的核心主體。目前，水務板塊已經(jīng)成為社會、市場共同關心的重要產(chǎn)業(yè)組成，但是中國一直沒有針對水業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。面對水務市場改革與發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇，中國水網(wǎng)結合12年的思考與專注，研究發(fā)布《水務產(chǎn)業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略白皮書》，從專業(yè)而民間的視角，分析水業(yè)的商業(yè)模式變革，展望水業(yè)發(fā)展方向，供關心水業(yè)發(fā)展的政府、資本、企業(yè)借鑒和參考。

水務產(chǎn)業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略白皮書

中國水網(wǎng)

二0一二年六月

一、 城市水業(yè)的性質(zhì)、特點與背景

1、性質(zhì)

由城市供水服務、污水處理服務及關聯(lián)服務組成的水務服務是城鎮(zhèn)政府作為責任主體的公共服務的核心內(nèi)容，是市政公用事業(yè)的重要組成。

通過特許經(jīng)營或專營授權模式為城市政府提供水務公共服務的產(chǎn)業(yè)稱為城市水務產(chǎn)業(yè)，也就是城市水業(yè)。包括了企業(yè)服務、事業(yè)服務等各種服務形式的水務服務集群稱為水務行業(yè)。

2、特點

在中國，水務行業(yè)屬于市政服務行業(yè)，地方政府是責任主體；在經(jīng)營形式上具有自然壟斷性。水務服務是城鎮(zhèn)基礎服務的組成，具有社會公益性，傳統(tǒng)上由城市政府直接提供。

在目前城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的背景下，水務行業(yè)設施投資不足矛盾顯現(xiàn)，中國2003年開始了在水務行業(yè)引入市場機制的改革，以供水和污水處理公共服務為核心的水務產(chǎn)業(yè)逐漸形成。

引入市場機制之后，政府和企業(yè)之間通過特許經(jīng)營協(xié)議，實現(xiàn)公共服務的外部化。水務產(chǎn)業(yè)是從水務行業(yè)中分離出來的，因此水務行業(yè)的市政性、公益性和自然壟斷性的特點決定了水務產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的起點。

3、發(fā)展背景

水務產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水資源密切關聯(lián)。中國水資源總體短缺，在快速城市化的進程中，隨著人口和經(jīng)濟的集聚，水資源短缺在城市中更加嚴重。因此水務服務受到國家水資源政策的影響。水資源費、引水工程、污水回用、海水淡化、節(jié)水產(chǎn)業(yè)、階梯水價等政策和市場環(huán)節(jié)都起因于水資源短缺。

水務產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的關系同樣密切。中國水環(huán)境面臨水污染防治和水環(huán)境歷史欠賬兩大影響。污水處理、污泥處理處置、面源污染治理、城市水景觀、河湖治理都是因為環(huán)境而產(chǎn)生的市場需求。

水務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還與公共服務的需求密切關聯(lián)。水務服務先起于城市服務，隨著公共服務均等化要求的提高，欠發(fā)達地區(qū)、村鎮(zhèn)、農(nóng)村的水務服務逐漸納入水務產(chǎn)業(yè)視野。同時以水質(zhì)為代表的公共服務質(zhì)量要求的提高同樣深刻地影響著水務產(chǎn)業(yè)的未來。

二、 水業(yè)現(xiàn)狀

1、 城市水務服務設施快速增加

2001到2011年十年間，全國城市供水量年均增長率0.71%，供水能力年均增長率為2.48%。截止到2011年底，總生產(chǎn)能力約為2.8億噸/日，年供水總量近510億噸。

2001到2011年十年間，城市污水處理廠數(shù)量年均增長速度約13%，處理能力增長速度23%。截止到2011年，我國建成投運的城鎮(zhèn)污水處理廠超過3100座，污水日處理能力超過1.5億立方米，城市污水處理率達到82.6%。

2、 產(chǎn)業(yè)格局初步建立

自2003年確立了以特許經(jīng)營制度為核心的水業(yè)市場化改革以來，中國水業(yè)市場已形成了多元化的產(chǎn)業(yè)格局：一是投資主體多元化，外資和社會資金的注入改變了城市水業(yè)原來單一政府投資的結構；二是運營主體企業(yè)化，經(jīng)營主體的企業(yè)化基本完成，政府在各種性質(zhì)的企業(yè)主體之間選擇經(jīng)營者，引入競爭機制；三是經(jīng)營模式多元化，在特許經(jīng)營的指導框架之下，各地根據(jù)實際需要，采用了不同的市場經(jīng)營模式。

在此背景下，產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，同時也使水務企業(yè)得到迅速的壯大，形成了一大批規(guī)模龐大、實力雄厚、技術先進、產(chǎn)業(yè)鏈完備的企業(yè)，水務產(chǎn)業(yè)前十家水務企業(yè)的資產(chǎn)超過100億、年產(chǎn)值平均達20-30億元。

3、 水務服務關聯(lián)的不同業(yè)態(tài)逐漸進入市場

水業(yè)改革經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)鏈逐漸釋放的過程，是水務服務市場逐漸外部化的過程。這個過程已經(jīng)經(jīng)歷了三個階段，在逐步深入的市場推動下，設備制造業(yè)、工程建設業(yè)、投資運營業(yè)、綜合服務業(yè)成為中國水務產(chǎn)業(yè)的主要四種并存業(yè)態(tài)。目前正在向第四階段-以綜合服務業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段過渡。

三、水業(yè)服務鏈

另一方面水務產(chǎn)業(yè)的服務鏈也在不斷延長，主要包括（但不限于）以下八個環(huán)節(jié)。

1、原水服務。原水服務即為引水服務，2004年以前，多由中央和地方的公益性水利投資來實施，沒有進入市場。2004年《水利引水工程價格管理辦法》實施以來，出現(xiàn)一些引水市場項目，工程成本進入了價格。目前原水服務領域的市場化率相對較低，不到10%。

2、供水服務。目前，全國城鎮(zhèn)共有3000多家自來水公司，但真正實現(xiàn)市場化的約40-50%左右，相當一部分供水公司并沒真正實現(xiàn)市場服務。

3、排水服務。排水管網(wǎng)專業(yè)運營項目正在漸入市場。2007年武漢市采用BOT模式建設當?shù)刈畲蟮奈鬯占到y(tǒng)。在“城市看海”發(fā)生的頻率越來越高的背景下，2011年深圳市龍崗區(qū)和寶安區(qū)，進行了排水管網(wǎng)特許經(jīng)營權的公開招標，把管網(wǎng)的運營推向了市場。排水管網(wǎng)的市場運營或將成為趨勢。

4、污水處理服務。截止到2011年底，全國城鎮(zhèn)投運的3100多座污水處理廠，從數(shù)量來看，市場化運營程度約為50%，其中BOT項目數(shù)量占大多數(shù)。

5、再生水服務。2011年底，全國城市污水回用率低于15%，再生水服務絕大多數(shù)是由污水處理公司延伸提供。由于價格倒掛，水質(zhì)標準不高、費用體系沒有建立起來等問題，目前我國再生水服務市場化程度不高，相對污水處理總量而言，只有不到5%，用戶多為電廠等工業(yè)用戶。

6、污泥處理處置服務。污泥處理處置市場發(fā)育很快。在污水處理廠較為集中的核心城市，污泥處理處置已成為熱點。隨著越來越多的污水處理廠逐漸達到正常運營的水平，污泥處理處置市場將進一步擴大。

7、海水淡化服務。我國海水淡化傳統(tǒng)上由政府投資運營，市場提供工程和設備，多年來發(fā)展緩慢，目前運營的供水能力僅百萬噸/日左右。隨著成本的逐漸減低和水價的提高，目前海淡市場正從EPC工程設備提供轉變?yōu)橥顿Y、運營的市場化服務，海水淡化服務市場正在加速。

8、景觀水治理服務。隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，土地價值迅速提高，加上社會對水體景觀價值的越來越高的認同，景觀水逐漸從政府被動治理轉化為主動性修復。景觀水治理已經(jīng)開始從治理工程轉化為針對效果的環(huán)境服務，成為水業(yè)服務環(huán)節(jié)的重要一環(huán)。

四、水業(yè)發(fā)展的七大挑戰(zhàn)

1、 市政公共服務的市場化一直受到質(zhì)疑

受國際水務服務體制多元化的影響，中國水業(yè)服務是否引入市場機制，推行市場化一直存在爭議，造成特許經(jīng)營體系不能完成立法。致使政府與企業(yè)的公共服務合同關系不夠穩(wěn)定，水務服務的商業(yè)模式因此不能清晰劃定。

2、 服務價格體系沒有理順

水業(yè)服務存在三種支付體系，一是政府定價，企業(yè)面向公眾通過價格直接收費，如供水行業(yè)；二是政府向公眾進行事業(yè)性收費，再通過政府采購向服務企業(yè)支付服務費用；三是政府通過政策體系，約束和要求受益主體或者責任主體直接付費。在第一種體系中，水價形成機制有待完善，長期處于水價過低的困惑之中；在第二種體系中，存在大量不同程度的政府服務采購支付違約，影響了水業(yè)服務的持續(xù)性，在第三種體系中，存在對價困難和支付意愿差的問題。由此造成水務服務低質(zhì)低價流行，行業(yè)總體收益率低，可持續(xù)發(fā)展能力差。

3、 政策不確定性問題

水業(yè)服務的市場化政府體系涉及多個政府部門，因此政策多門。許多部門規(guī)章存在相互矛盾，造成地方政府與企業(yè)服務關系的多樣性、復雜性和不確定性。

4、 公眾情緒的非理性

水業(yè)是公共服務的重要內(nèi)容，因為其市政性質(zhì)，許多公眾對壟斷行業(yè)以及政府公共服務的不滿被集中在水務服務、尤其是在執(zhí)行價格體系的供水領域爆發(fā)。

因為水價過低和投資補貼制度不到位，導致供水行業(yè)全面虧損，可持續(xù)發(fā)展能力降低：管網(wǎng)等設施落后，水質(zhì)檢測體系不健全，服務處于低水平。這些問題，又導致水價上調(diào)遭遇更多公眾質(zhì)疑。從而陷入低價低質(zhì)的發(fā)展怪圈。最終企業(yè)、政府和公眾都不滿意。而且隨著公眾意識越來越到位，低質(zhì)服務所產(chǎn)生的二次風險進一步加大。

5、 產(chǎn)業(yè)龍頭缺失

水務產(chǎn)業(yè)集中度低，最大的水務集團其服務市場份額也不過5%。市場過度分散制約了行業(yè)的技術進步及服務的集約化。行業(yè)領頭企業(yè)的缺乏，使產(chǎn)業(yè)不能形成一致、理性的聲音，大多數(shù)企業(yè)只顧眼前利益，不斷出現(xiàn)資產(chǎn)溢價、降低服務等惡性競爭行為。領先企業(yè)都只考慮自身利益，簡單應對政府和市場問題，造成企業(yè)各自為戰(zhàn)，牢騷滿腹，卻不實際見效。

6、 服務范圍逐漸拓寬，服務要求的不斷提高，服務模式需要創(chuàng)新

水業(yè)服務在10年內(nèi)，由傳統(tǒng)的供水和污水處理服務不斷拓展服務范圍，公共服務的要求也隨著社會生活水平的提高而不斷提高。這就需要在體制改革的背景下，不斷的創(chuàng)新和健全商業(yè)服務模式，而業(yè)內(nèi)企業(yè)普遍存在創(chuàng)新能力不足問題。

7、 水業(yè)發(fā)展缺乏相配套的融資工具

盡管資本市場一致看好水務市場，但是水務服務是資本沉淀性行業(yè)，資本市場單一的股權和債券融資，使產(chǎn)業(yè)主體融集的資本成本巨大，但產(chǎn)業(yè)本身的特性決定了其難以支撐資本的高收益要求。與產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配的低收益、長穩(wěn)定的金融配套工具嚴重缺乏。

五、 水業(yè)發(fā)展的六大機遇

1、 資源環(huán)境性服務產(chǎn)業(yè)的屬性是水務產(chǎn)業(yè)存在非常有利的地位

水是資源性服務產(chǎn)品，其稀缺性特征在未來發(fā)展中將更加顯著，造成了產(chǎn)業(yè)服務的不可或缺性越來越強。同時水務服務的環(huán)境關聯(lián)性，對水務服務的可持續(xù)性進行了再次強化。

2、 服務需求將進一步加大

伴隨著公共服務體系的發(fā)展，水務服務將進一步擴容：在范圍上將逐漸輻射縣鎮(zhèn)和農(nóng)村，在服務質(zhì)量和深度上的要求也會逐年提高，在服務內(nèi)容上將從傳統(tǒng)的供水、排水向更加深遠的關聯(lián)范圍拓展，這些都為水務市場帶來新的發(fā)展機遇。

3、 地方政府公共服務的資金缺口長期存在

受中國財稅體制的制約，地方政府在水務服務投資上的缺口將長期存在，這為社會資本持續(xù)進入水業(yè)服務市場留下了資本通道。

4、 對水業(yè)服務效率提高的需求加大

隨著公眾在水務服務領域知情權的加強，以及水價的逐漸提升，社會對水務服務效率和服務質(zhì)量的需求日益升高，這為水務服務的專業(yè)化發(fā)展留下了空間。

5、 資本市場對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的高度關注

水務作為節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的核心組成，在國家戰(zhàn)略的推動下，越來越得到資本市場的關注。隨著水務商業(yè)模式的不斷突破，水務市場將以其特定的投資收益特征成為資本市場關注的重點行業(yè)之一。

6、 水業(yè)主體因為轉型經(jīng)濟體的經(jīng)驗而具有顯著的國際市場優(yōu)勢

中國的水業(yè)主體已具備顯著的國際市場優(yōu)勢。一方面，中國積累了快速發(fā)展以及經(jīng)濟轉型的經(jīng)驗，在新興市場中相對發(fā)達國家而言具有很大的經(jīng)驗優(yōu)勢。這一優(yōu)勢在政策性較強的環(huán)保產(chǎn)業(yè)中更重要。另一方面，中國的建設規(guī)范、服務模式、設備標準經(jīng)歷大量的實踐考驗，已具備相對較強的市場競爭力。面對日益擴大的國際市場中國水業(yè)面臨重大機遇。

六、 水業(yè)服務企業(yè)定位和商業(yè)模式

設備和工程是水業(yè)的商業(yè)服務模式的重要組成。但是作為現(xiàn)代水務產(chǎn)業(yè)的核心，水務服務業(yè)已經(jīng)成為現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成，這一商業(yè)模式更加需要關注。面向未來的中國水務產(chǎn)業(yè)，水務服務企業(yè)主要有三種定位：

1、 水務專業(yè)運營服務公司

水務專業(yè)運營服務公司專注于（供水或污水）運營服務，比如威立雅水務、蘇伊士水務，類似像快捷連鎖酒店管理公司。但是，由于水務服務是自然壟斷行業(yè)，由于績效評價體系的缺乏，專業(yè)服務的專業(yè)度能以被有效識別，目前專業(yè)化運營服務模式在中國的運作面臨困境，因此水務服務沒有拉開差距，形成品牌，專業(yè)性沒有體現(xiàn)出優(yōu)勢。但是專業(yè)化運營仍然是主要的發(fā)展方向之一。

水務專業(yè)運營服務公司的主要商業(yè)模式是特許經(jīng)營以及通過投資或購買水務資產(chǎn)而獲得經(jīng)營權的水務專營模式。

2、 綜合環(huán)境服務提供商

綜合環(huán)境（水務）服務提供商，有兩種類型，一是縱向產(chǎn)業(yè)鏈型，集投資、設備集成、工程建設、運營乃至最后環(huán)境效果的負責于一體；二是同心多角化的綜合服務型，其綜合開展八種水務服務中的多種服務類型，甚至包括其他環(huán)境服務領域的服務類型。綜合服務提供商是適應中國環(huán)境服務需要的服務類型，需要具有強大的投融資能力、綜合的技術集成能力、良好的企業(yè)品牌及相應的服務規(guī)模。中國水業(yè)市場已有包括北控水務、首創(chuàng)股份、中環(huán)水務、中國水務投資、桑德集團、碧水源在內(nèi)的十多個主流企業(yè)都定位為綜合環(huán)境服務提供商。

綜合環(huán)境服務商提供的是綜合專業(yè)服務，其主流商業(yè)模式是不同類型的合同環(huán)境服務。

3、 解決方案提供商

解決方案提供商，為用戶提供規(guī)劃、設計、建設、監(jiān)理甚至運營等服務的系統(tǒng)方案。與綜合環(huán)境服務提供商最大不同，環(huán)境解決方案提供商一般不直接參與，或者不主導參與項目投融資，而是提供以智力為核心專業(yè)化服務，代表性的機構為上海市政院和北京市政院等。

解決方案提供商的主流商業(yè)模式是綜合環(huán)境咨詢服務。

七、 水務產(chǎn)業(yè)發(fā)展五年目標

1、 專業(yè)服務率總體達到40%

專業(yè)化是水務服務未來發(fā)展的核心方向。專業(yè)化服務依靠其專業(yè)技術、管理和長期實踐經(jīng)驗，能夠優(yōu)化項目的運行管理，提高運營質(zhì)量；依靠規(guī)?；?jīng)營，還可以整合其技術、管理資源，進一步降低運營成本，降低監(jiān)管成本，確保項目保質(zhì)運行并帶來一定的經(jīng)濟效益。

十二五，以下8個領域專業(yè)化服務率將又打的提高，預計將分別達到：原水20%； 供水（包括工業(yè)供水）60%；排水20%；污水處理80%；再生水40%；污泥處理處置50%；海水淡化40%，景觀水治理10%。通過試點推進將初步建立合同環(huán)境服務的商業(yè)模式。

2、 形成一批優(yōu)秀的水務服務企業(yè)

未來五年，中國的水務市場將形成一個由10-15個年產(chǎn)值超過50億的大型綜合環(huán)境服務商、20-30個年產(chǎn)值20-50億規(guī)模的區(qū)域性綜合環(huán)境服務商、50-100家億元規(guī)模的環(huán)境服務企業(yè)共存的市場。在此過程中，一批無核心競爭力的水務企業(yè)將被收購、兼并，形成大水務集團引領發(fā)展的市場競爭格局。

3、 國際化目標

中國水業(yè)的新一輪增長中將有較大的國際化比重。五年內(nèi)中國水業(yè)同行應在國家支持下，將中國自己的建設運營和服務體系國際化，在發(fā)展中國家推行更為適用有效的中國標準的水務服務體系。五年后國際化市場將占中國水務服務市場份額實現(xiàn)零的突破。

4、 建立完善的產(chǎn)業(yè)服務平臺

一個健康的產(chǎn)業(yè)需要產(chǎn)業(yè)平臺的支撐。產(chǎn)業(yè)服務平臺提供專業(yè)的信息資訊、市場研究、專業(yè)會展交流、專業(yè)人才培訓、專業(yè)咨詢、商務服務等相關服務。

八、 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的途徑

1、 構建穩(wěn)定的、可持續(xù)的公共服務采購關系

通過專營合同或特許經(jīng)營立法之下的特許經(jīng)營合同，構架水務服務政府采購市場體系。在八大水業(yè)服務范圍內(nèi)，全面推動政府服務采購。健全地方政府守約意識和社會監(jiān)督。

2、 健全水務服務領域的市場機制

將準入競爭與過程競爭相結合，健全水業(yè)服務市場的競爭機制。一是特許經(jīng)營權科學設定準入競爭；二是通過授權的方式發(fā)放水務經(jīng)營權時，強化過程監(jiān)管，借鑒世行績效評價體系（IBNET），建立中國自己的水務績效服務評價體系，來識別成本是否合理，效率是否高，并成為定價的基礎。

準入競爭的建立有三個基本條件：一是政府有足夠的采購能力、二是政府具有足夠的守信意識和守信機制、三是市場有選擇優(yōu)秀服務主體的能力。目前中國只有一部分的大中城市能達到以上三個條件。在政府信譽相對較低的欠發(fā)達地區(qū)，強制的過程競爭將更為適合。

3、 構建可持續(xù)的商業(yè)模式

以特許經(jīng)營為核心的政策體系，支撐的是輕資產(chǎn)的水務專業(yè)服務模式，并以準入競爭為基礎，企業(yè)在經(jīng)營期內(nèi)完成投資和收益，因此合同期限內(nèi)的服務成本較高。在地方政府信用的缺失，支付能力不足的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可以推行關聯(lián)完全產(chǎn)權的專營服務模式，通過長的經(jīng)營期限和產(chǎn)權收益來化解政府短期支付壓力，同時輔以過程競爭作為公平和效率的保障。

4、 建立行業(yè)服務績效平臺，完善服務價格形成機制

通過產(chǎn)業(yè)服務平臺，借助成本和信息公開機制，逐步建立水務服務的績效體系，幫助行業(yè)和政府識別社會平均服務成本，建立水務服務的績效評價標準。

以績效平臺為基礎，建立基于效率的服務價格形成機制，并將非市場性成本和非效率性成本轉為價外代收或聯(lián)動價格（如水資源費、原水費用等）。鼓勵服務企業(yè)提高效率，獲得更高收益，擴大再生產(chǎn)，增加產(chǎn)業(yè)集中度。建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的服務體系，實現(xiàn)中國的水業(yè)專業(yè)化升級。

5、 穩(wěn)定的溝通機制，發(fā)出清晰、有力的行業(yè)聲音

隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深入，行業(yè)需要高端的溝通平臺，并形成穩(wěn)定的溝通與交流機制，促進行業(yè)共同發(fā)展。為提高行業(yè)的整體影響力，改進和健全一年一度的水業(yè)戰(zhàn)略論壇，將其建設成為水業(yè)最重要的產(chǎn)業(yè)交流平臺。

6、 主動構建良好的行業(yè)整體形象

隨著水務服務的社會化，積極主動的社會溝通是水業(yè)健康發(fā)展的關鍵因素。目前行業(yè)整體公關缺失，應通過產(chǎn)業(yè)服務平臺，有組織地、積極地與社會溝通，進行行業(yè)的整體公關。

7、 積極實施走出去戰(zhàn)略

要在第三世界的水務市場占有一席之地，其重心不是依靠中國低廉的服務價格，而是要靠中國水務服務的制度體系和服務標準，同時輔以過硬的產(chǎn)業(yè)和服務質(zhì)量。中國在快速發(fā)展中實現(xiàn)水務服務提高的經(jīng)驗在其他轉型經(jīng)濟體國家中具有一定的普適性，需要有組織地推動中國水務服務體系、產(chǎn)品標準以及公共制度體系的國際化，以化解中國水務企業(yè)在實施“走出去”戰(zhàn)略時的風險，減低系統(tǒng)成本。

編輯：吳妍