日韩AV在线播放免费|台湾毛片一区二区|99区免费观看特级生活片黄片|最新免费观看黄片|成人黄色变态视频网站在线免费看|日本国产三级高清A片免费看|最新av在线黄色三级网照片|欧亚洲无码视频黄色|中国一级片网站中文字幕|精品一区二区6草榴福利

首頁 > 專欄 > 正文

回歸初心: 從成都六廠B廠與澳門自來水項目看中國水業(yè)改革

時間: 2018-03-01 13:35

來源: 中國水網(wǎng)

作者: 傅濤、湯明旺

致敬中國水業(yè)改革20年

2018年,是中國改革開放四十周年。四十年來,我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提升,市政基礎設施和公共服務市場化改革穩(wěn)步推進,大環(huán)境下,水業(yè)市場也迸發(fā)出了蓬勃生機。

1998年,我國第一個水業(yè)領域BOT項目獲批、《城市供水價格管理辦法》印發(fā),標志著我國水業(yè)市場化改革拉開大幕,以此為節(jié)點,今年,也可稱之為水業(yè)改革的二十周年。水業(yè)改革打破了原來的利益格局,才有了行業(yè)的長足發(fā)展,因此,新時代來臨之際,回顧發(fā)展歷程對未來的穩(wěn)健前行至關重要。在這個標志性的時間節(jié)點上,作為我國水業(yè)市場改革較早的觀察者和記錄者、水業(yè)市場化改革的“鼓手”,中國水網(wǎng)特別策劃以“中國水業(yè)改革二十年”為主題的系列選題,和水業(yè)同仁一起回顧這二十年來的風云故事、尋蹤改革初心,攜手走向更好未來。

去年8月,起于1997年的成都自來水六廠B廠BOT項目合作期滿,正式移交成都市興蓉集團,標志著我國第一個城市供水BOT試點項目成功完成了它的歷史使命。本文將以這一項目和另一個同樣在我國水業(yè)市場化改革進程中頗具代表性的澳門自來水專營項目為首個“特寫”鏡頭,切入我國水業(yè)改革的時間長河。接下來,中國水網(wǎng)將陸續(xù)發(fā)布該主題系列文章,歡迎關注。

在中國改革開放四十周年的今天,回顧發(fā)展歷程對未來繼續(xù)前行至關重要。改革開放的四十年,是我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提升的時期,也是市政基礎設施和公共服務市場化逐步提高的時期。

2018年也是水業(yè)改革的二十周年(以1998年國內(nèi)批準第一個水業(yè)領域BOT項目以及印發(fā)《城市供水價格管理辦法》為標志)。水業(yè)改革打破了原來的利益格局,才有了行業(yè)的長足發(fā)展。在新的發(fā)展時點上,回歸改革的初心是為未來更好地出發(fā)。

始于1985年的澳門自來水專營項目,起于1997年的成都第六水廠B廠BOT項目很有代表性。尤其是隨著《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)等系列政策文件出臺,我國PPP進入規(guī)范發(fā)展的新時期。不少PPP項目陸續(xù)進入執(zhí)行階段,各種問題也逐漸暴露,亟待從典型項目,特別是已完整走過合作期的項目中借鑒經(jīng)驗、吸取教訓。往大了說,是更加堅定地回歸“為人民謀福利,為中華民族謀復興”的初心。

為此,我們將已合作期滿的成都自來水六廠B廠和澳門自來水專營項目進行對比分析,以供各方參考。

2017年8月,我國第一個城市供水BOT試點項目——成都自來水六廠B廠BOT項目合作期滿,項目公司成都通用-丸紅供水公司將該項目正式移交給成都市興蓉集團。成都市政府1997年推出成都第六水廠B廠項目,一則引入資金,解決基建的資金短缺問題,二則借此引入國際技術和管理,提高供水效率和質(zhì)量。但主要原因在于前期國內(nèi)銀行貸款及日元貸款融資失敗,因此,成都市政府向國家提出申請并獲得原國家計委審批予以推進。1998年7月,政府與中標的法國威立雅水務和丸紅株式會社聯(lián)合體草簽項目特許經(jīng)營協(xié)議和相關附件,特許期為特許經(jīng)營協(xié)議正式生效日起18年,其中,建設期2.5年、運營期15.5年。

而早在2009年,作為亞洲城市供水領域?qū)嵤┱块T和私人部門伙伴關系(PPP)先驅(qū)、合作始于1985年的澳門自來水專營經(jīng)營項目期滿,項目公司成功獲得澳門特別行政區(qū)政府批準的為期20年的《延長澳門特別行政區(qū)供水公共服務批給公證合同》,有效期至2030年7月。澳門政府于1985年對自來水公司進行改組,由法國蘇伊士集團和香港新創(chuàng)建集團共同組成的中法投資控股(香港)增資成為該公司的大股東(占股85%),并對董事局進行了重組。澳門政府和新組建的自來水公司簽署了為期25年的專營合約。起因是1985年以前,澳門自來水公司的經(jīng)營及其提供的供水服務不盡如人意,政府決心改變、提升供水服務質(zhì)量。

兩個項目均合作期滿,前者移交給政府方、后者政企雙方續(xù)約。在中國當前PPP規(guī)范發(fā)展時代,對比分析兩個項目,對此輪PPP順利推進具有重要的現(xiàn)實意義。

一、堅持契約精神,成為行業(yè)示范

對于成都第六水廠B廠和澳門自來水項目,整體而言,“做完就是一種成功”。兩個項目中,政府和社會資本均做到了守信履約,且運營期績效達標穩(wěn)定,對國內(nèi)BOT/PPP均有示范效應。

(一)各方均履約合作至期滿

無論是上世紀80、90年代的特許經(jīng)營和BOT,還是自2014年以來新一輪的政府和社會資本合作(PPP),契約精神的重要不言而喻。

成都六廠B廠和澳門自來水兩個項目中,政府和企業(yè)均重諾守約,保持持續(xù)合作至合作期滿。兩個項目各方在長期的合作中形成了清晰、穩(wěn)定的契約關系,雙方嚴格遵守并落實了協(xié)議約定內(nèi)容,而契約精神正是PPP有效落地的關鍵。按照雙方簽署的合同/協(xié)議,完完整整履行至期滿,這是兩個項目首先值得肯定的一點。

就成都六廠B廠而言,業(yè)界普遍認為,雖然項目存在水量需求預測過高、固定收益爭議、沒有完全體現(xiàn)風險共擔和利益共享等問題,但應用發(fā)展的眼光來看待,政府堅持契約值得點贊,這是PPP項目伙伴關系的基石。

(二)運營績效達標穩(wěn)定

成都第六水廠B廠項目中,投運后設施每天保持滿負荷甚至超負荷運轉(zhuǎn),凈水基本質(zhì)量檢驗合格率達100%、凈水標準質(zhì)量檢驗合格率超過99.9%,從未發(fā)生設備故障引起的供水中斷,為當?shù)仄髽I(yè)和居民持續(xù)提供穩(wěn)定高效的供水服務。在運營期到期時,該項目水廠設備設施處于良好狀態(tài),已移交的27km輸水管線未出現(xiàn)任何質(zhì)量問題。

澳門自來水專營合約實施后,供水效率和供水質(zhì)量成效顯著,水質(zhì)達到歐盟標準,水損率在2009年降到12.8%、且2014年更降至10%左右。且項目公司積極采用先進技術和管理手段,不斷改善服務質(zhì)量;政府和私營部門建立了良好的伙伴關系,政府和公眾滿意度高。

(三)均具有影響廣泛的示范性

成都第六水廠B廠是國家首批市政公用事業(yè)BOT試點項目,使市政公用事業(yè)在市場化改革中邁出了重要一步,打破了水基礎設施完全由政府運用財政資金直接投資建設的傳統(tǒng)做法,可以說是我國水業(yè)改革的一個標志性項目;該項目率先學習國外經(jīng)驗、引入競爭機制,也開創(chuàng)了城市基礎設施建設向外商直接投資開放并允許外商獨資的先河。對于地方政府而言,BOT在當時是一種全新的融資方式。成都市政府為此專門成立負責機構(gòu),指派專人負責該項目的執(zhí)行;同時聘請專業(yè)咨詢公司和法律顧問,負責相關文件的制定及招標流程,嚴格按照國際慣例運作。這種嚴謹、專業(yè)和規(guī)范的操作對于今天PPP的行穩(wěn)致遠依然是值得學習的標桿。

澳門自來水項目中,政企雙方建立了良好的合作伙伴關系,這也是亞洲第一個把供水系統(tǒng)服務特許經(jīng)營周期完整完成并成功續(xù)約的項目。該項目30多年的成功運營經(jīng)驗對于國內(nèi)其他城市的水業(yè)市場化有很好的借鑒意義,對我國水業(yè)市場化改革、亞洲城市水業(yè)PPP發(fā)展乃至國際水業(yè)在亞洲的投資戰(zhàn)略都有很深遠的影響。

二、項目初心注定結(jié)果,機制安排影響成敗

從項目本身的出發(fā)點而言,成都自來水六廠B廠主要是為了融資;澳門自來水項目則主要是為了改善自來水供應服務質(zhì)量。因此,在一定程度上可以說,兩者“初心”不同,注定其結(jié)果會有差異。

(一)目的:成都項目強調(diào)融資,澳門項目關注服務

成都第六水廠B廠項目中,項目公司成都通用水務-丸紅供水有限公司負責B廠的投資、建設和運營,配套管網(wǎng)含在投資額中(占總投資的60%),但主要出于投融資的考慮,而非是建設與運營。項目主要設施包括80萬噸/日的取水工程和日產(chǎn)40萬噸凈水的水廠,以及連接水廠和成都市供水管網(wǎng)的27公里直徑2.4米的鋼制輸水管道。本項目在廠網(wǎng)一體化的情形下投資規(guī)模較大,加上投資回收期/特許經(jīng)營期(運營期15.5年)與固定資產(chǎn)的使用壽命不匹配,且未建立水價形成及調(diào)整機制,導致特許經(jīng)營權(quán)結(jié)算水價偏高。

而在澳門自來水項目中,供水資產(chǎn)包括管網(wǎng)均屬公共部門所有,私營部門(項目公司)只有經(jīng)營權(quán),專注于運營,私人投資只用于項目運作及新投資。新投資包括更新和擴大水廠、更換主要管道、建設水庫和后氯化處理站、更新和更換儀表等。且項目公司通過經(jīng)營收益繼續(xù)按照政府批準的計劃進行投資。項目公司每五年向政府提交投資計劃,獲批后每年投資完成情況需向政府報告。在第一個專營合約期,實際投資額維持在每年4000-6000萬澳門元;第二個專營合約期則要求每5年必須投資2.5億澳門元。這部分投資主要用于更新改造、擴大供水能力;未納入5年計劃的項目(如新城區(qū)開發(fā)需要的新增投資等),由政府承擔投資。新形成的資產(chǎn)在完成折舊后,在經(jīng)營期滿交回政府;未折舊完的資產(chǎn),由政府在經(jīng)營期滿后按賬面價值購回。本質(zhì)上說,澳門自來水項目不是以盤活資產(chǎn)為目標,而是以提高服務和水質(zhì)、滿足發(fā)展需求為目標。因此,社會資本在資產(chǎn)投資方面的壓力較小。

(二)競爭性:成都項目招標選擇,澳門項目過程競爭

成都市政府對成都自來水第六水廠B廠項目正式公開進行國際性招標,33家國外公司或公司聯(lián)合體參與競標;最終確定法國威立雅水務和丸紅株式會社組成的聯(lián)合體為中標人。

澳門自來水項目并非公開招標等競爭性方式,而是直接選擇由法國蘇伊士集團和香港新創(chuàng)建集團共同組成的中法投資控股(香港)增資控股。值得注意的是,澳門自來水項目實際上屬于過程競爭,即在日常運營中政府及所委托的第三方機構(gòu)對本項目運營服務質(zhì)量進行定期評估,并與周邊城市的水質(zhì)、水價、成本等進行比對,激勵私營部門不斷提高管理效率和服務水準??梢钥闯?,市政公用領域的市場化,除了PPP模式外,通過混合所有者改革的方式對政府或所屬單位、平臺公司持有的項目資產(chǎn)進行并購重組也是一種途徑。

(三)融資:成都項目利用國外資金,澳門項目少量融資

成都六廠B廠項目總投資1.076億美元。資本金比例為30%,約3200萬美元,由項目公司的股東方直接投入,其中法國威立雅占60%,日本丸紅占40%;其余70%來自亞洲開發(fā)銀行和歐洲投資銀行以及由里昂信貸銀行牽頭的5家商業(yè)銀行的融資,所有融資由項目公司負責和優(yōu)化。該項目中,項目公司可將其相關協(xié)議項下的權(quán)益、有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和各項收益作為抵押擔保。項目的主要收入保障機制是與成都市自來水總公司簽訂的“無論提貨與否均須付款(take or pay)”購水協(xié)議,并由成都市政府為成都市自來水總公司提供擔保。

澳門自來水項目中,外來資本控股的合資企業(yè)只有1000萬澳門元的注冊資金,企業(yè)憑借良好的信譽和技術服務水平獲得了包括管網(wǎng)和服務的特許經(jīng)營權(quán),而當時自來水總資產(chǎn)近4億澳門元;政府公共部門仍長期持有水業(yè)資產(chǎn),但資產(chǎn)使用權(quán)在企業(yè),日常維護和新投資也在企業(yè),有關融資責任在私營部門。

(四)回報:成都項目固定收益,澳門項目以效定價

成都六廠B廠項目中,按照協(xié)議要求,成都市人民政府指定成都市自來水總公司向成都通用水務-丸紅水務有限公司支付水費。支付費用包括額定水量的水費和超額水量的水費。額定水量的水費計算包括固定價格部分和浮動部分,其中浮動價格部分是指在一定條件下,需隨人民幣與美元的匯率變化而進行調(diào)整,即匯率變動在±5%以內(nèi)不做調(diào)整,超過±5%時需做相應調(diào)整。超額水量的水費計算只含固定價格部分,超額水量的運營價格為額定水量運營價格的1/4。服務價格不包括原水費和稅收(企業(yè)所得稅除外),僅為制水加工成本,特許經(jīng)營期15年內(nèi)的綜合平均水價約為1.27元/m3。實質(zhì)上,成都第六水廠B廠項目服務價格在一定程度上是鎖定的。關于是否為“固定收益”,一方面,保底水量(或“基本水量”)在政企合作中屬于政府承擔項目最低需求量風險的制度安排,已是業(yè)界公認且操作成熟的做法;另一方面,本項目相當于保底水量為100%,其他方面的風險基本均由政府承擔,因此在不少業(yè)內(nèi)人士看來屬于在當時特定時代背景下的“政府兜底”。

在澳門自來水項目中,專營合約規(guī)定對所有消費者實行統(tǒng)一的收費標準(政府部門享受一定折扣,消防用水免費;政府對低收入家庭提供補貼)。該合約根據(jù)原水取水成本、能源、勞動力及特定管理和維護成本,每年調(diào)整水費。澳門自來水項目不是以投資收益率來制定水價,而是以服務業(yè)的基本規(guī)則來制定水價,即以收入盈利率來核定水價,在很大程度上體現(xiàn)了績效導向。當然,后期實施中,受各方面因素影響,澳門自來水原水供應及付費有所變動,改由澳門特區(qū)政府和珠海方面協(xié)調(diào)。實際上,自2006年以后,澳門取自珠海的原水費用中,自來水公司承擔的部分不再變動,上漲的費用全部由政府承擔。

澳門自來水項目上,政府在項目公司上有一定比例的參股(政府占股15%),且水庫、水廠、管網(wǎng)等有關供水設施是由政府租賃給企業(yè)使用。專營合約中約定自來水公司每年支付當年水費總收入中的1.5%給政府,作為特許經(jīng)營租金(即所謂的“專營費”)。對于使用政府所有的供水設施,自來水公司按專營合約約定向政府支付設施使用租金。因此,實際上,政府定期從項目公司(澳門自來水股份有限公司)獲得收益分成及租金收入。

(五)協(xié)同:成都項目監(jiān)管為主,澳門項目多方協(xié)作

成都六廠B廠項目中,政企雙方關系主要體現(xiàn)在服務提供與監(jiān)管上。其中,監(jiān)管主體包括成都市建委(供水的主管部門)和成都市自來水總公司(對項目公司在線監(jiān)測系統(tǒng)進行實時監(jiān)控、同時每月對項目進行隨機抽查);監(jiān)管體系包括準入監(jiān)管(公開國際招標)、水質(zhì)監(jiān)管/服務監(jiān)管(自來水總公司負責)、價格監(jiān)管(實質(zhì)上不存在)。

澳門項目中,政府對于企業(yè)運營的監(jiān)管主要體現(xiàn)在兩個方面:一是任命一名駐企業(yè)的常駐代表,負責企業(yè)和政府間的聯(lián)系,監(jiān)督企業(yè)的運作,確保企業(yè)能夠按照合約約定的內(nèi)容運作;二是民政總署負責對企業(yè)的供水水質(zhì)狀況進行檢測和監(jiān)督,保證消費者的利益。政企雙方建立了相互信任的監(jiān)管機制、良好的溝通機制,很好地協(xié)同了成本、價格、服務質(zhì)量等因素,也獲得了公眾消費者的認可。這種協(xié)同體現(xiàn)在多個方面。第一,在原水費用的處理方式上,第一個25年專營合約期間,原水成本及供給方式發(fā)生變化,原水費用比重日益加大。政企雙方基于協(xié)同考慮,約定特區(qū)政府補貼原水價格,與澳門自來水共同維持居民水費穩(wěn)定。第二,水質(zhì)監(jiān)測方式上,政企兩方均設置水質(zhì)檢測中心,雙方共同確定取樣點、分別進行檢測,項目公司將自行檢測的結(jié)果上報政府,政府監(jiān)測中心做核對性檢測。自珠海的原水水質(zhì)則由政府委托自來水公司進行檢測。第三,共同促進節(jié)水,自來水公司作為澳門節(jié)水工作小組之一積極參與有關事務,同時政府在新專營合同中提供更大空間讓自來水公司發(fā)展與水處理及供水相關的其他業(yè)務。此外,在水價調(diào)整、定期投資、“咸潮”應對等方面,各方都做到了較好的協(xié)同。

(六)信息披露:成都項目披露有限,澳門項目全面公開

成都六廠B廠項目除了前期公開招標文件及流程公開透明外,后續(xù)簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議及相關附件并未對外公開,信息披露較為有限。

澳門自來水項目有關的專營合約、隨后簽訂的補充協(xié)議均在特區(qū)政府公報中予以披露,相關水質(zhì)監(jiān)測信息也適時對外發(fā)布,透明度高。公眾可以清楚了解政府和自來水公司各自的職責范圍,以及相互間的協(xié)作,便于過程參與和監(jiān)督,從而一起促進澳門供水服務的不斷提升。

(七)成效:成都項目局部成功,澳門項目先進典范

成都六廠B廠項目設置基本水量(40萬噸/日),一方面因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民節(jié)約用水等因素當?shù)貙嶋H用水需求不如規(guī)劃預期,另一方面一墻之隔的第六水廠A廠被動經(jīng)營而虧損。這在一定程度上也反映出區(qū)域水業(yè)系統(tǒng)優(yōu)化的必要性,因為非系統(tǒng)設計下的水廠單元的優(yōu)化很可能導致整個系統(tǒng)的低效。本項目中,B廠具有40萬m3的供水能力,特許經(jīng)營協(xié)議約定的保底水量也是40萬m3。而A廠有60萬m3的供水能力,由于B廠失去調(diào)節(jié)彈性,A廠實際供水量常常受區(qū)域總體水量波動影響,常在20-50萬m3之間大波動,因此該廠投資、運營低效。因此,有多位業(yè)內(nèi)人士評價認為,成都六廠B廠項目可以說是局部成功、整體卻有遺憾,因為B廠本身合作順利、但這是建立在A廠運營上被動和虧損的代價基礎上實現(xiàn)的,對于當?shù)卣栽谝欢ǔ潭壬弦哉麄€系統(tǒng)的“不經(jīng)濟”去確保B廠本身的成功。值得注意的是,目前國內(nèi)不少地方涉及供水、排水、垃圾處理等項目中,對人口及相關變量測算普遍偏樂觀,可能導致后期項目落地時需求低于預期、投入產(chǎn)出失衡、項目難以運轉(zhuǎn)的情形。

澳門自來水項目中,根據(jù)E20環(huán)境平臺2015年受托實施《澳門自來水股份有限公司專營特許合同績效評估報告》發(fā)現(xiàn):就服務效率的提升和行業(yè)發(fā)展可持續(xù)性兩個方面看,澳門自來水項目是一個成功的典范項目。項目獲得成功的主要因素包括:第一,適當?shù)哪J竭x擇是項目成功的基礎。澳門項目參照法國特許經(jīng)營的經(jīng)驗,把最終產(chǎn)權(quán)保留給政府,將投資經(jīng)營權(quán)以專營協(xié)定的方式委托給澳門自來水公司負責。第二,戰(zhàn)略投資人引進為項目成功提供了保障。法國蘇伊士和香港新創(chuàng)建的合資公司為合作伙伴,專注于水業(yè)運營和服務水準的提高,體現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。第三,政府與企業(yè)的協(xié)同關系使成功因素得以延續(xù)。這是公共服務領域平衡政府、社會資本、公眾利益的關鍵。當然,澳門自來水項目的成功,也有特區(qū)政治上的特殊性、經(jīng)濟發(fā)展水平較高、人口規(guī)模較小(2017年年底約65萬人口)等因素。

三、環(huán)境系統(tǒng)服務,回歸改革初心

兩個項目各有特點,對當前中國PPP政策及實操均有所啟發(fā)。PPP不是走流程,而是系統(tǒng)化、專業(yè)化、長期化的公共服務市場化實踐,需要匠心精神、需要專業(yè)執(zhí)行。這是提高公共服務供給質(zhì)量和供給效率的基本原則,也是回歸我國改革開放四十年始終為人民謀福利這一初心的內(nèi)在要求。

(一)重視前期工作

PPP項目,尤其是水廠此類項目,項目規(guī)劃、需求預測應做到科學合理,項目各類風險應在政企雙方中按照由對風險最有控制力(包括控制成本最低)的一方承擔相應的風險、承擔的風險程度與所得到的回報大小相匹配、私營部門承擔的風險要有上限等基本原則合理分擔?!坝槐├保苊忭椖抗潭ɑ貓?、風險兜底等現(xiàn)象。

作為水廠PPP/特許經(jīng)營,采取單體項目實施還是廠網(wǎng)一體模式,可能對政府付費責任、水價、項目運作產(chǎn)生哪些影響,也是需要權(quán)衡的重要事項。比如,水廠PPP項目的成效需要系統(tǒng)考慮, 不能因為單個水廠作為獨立節(jié)點的優(yōu)化而妨礙整個系統(tǒng)的優(yōu)化;系統(tǒng)優(yōu)化的關鍵在于對全過程的控制和監(jiān)管, 而不僅取決于水廠這一單點的規(guī)范性。

此外,項目可研、招標文件、合同協(xié)議文本的規(guī)范性和完備性也至關重要。在實操中,PPP合同不完備且沒有調(diào)整機制或再談判機制上的安排,將增加再談判中的交易成本,影響PPP各方利益的關系,并影響公共產(chǎn)品和服務的提供。建議在PPP合同中設置再談判機制,至少包括再談判的觸發(fā)點、再談判的程序和爭端的解決方式等條款,確保在PPP短則10年、長則30年的合作期內(nèi)能夠共同應對各種不確定性因素、協(xié)調(diào)好各方利益,使合作關系得以持續(xù)。

(二)做到合法合規(guī)

自2014年以來,我國PPP改革不斷深入,相關政策日趨完善。包括《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金(2014)76號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)、《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)等系列政策,對地方投融資及PPP模式應用都提出了具體的要求,劃定了紅線、底線。比如成都自來水第六水廠B廠和澳門自來水廠有些操作和當前的最新政策可能不太相符,如澳門項目采取非招標方式選擇社會資本方;又如成都項目中原國家計委、國家外匯管理局分別為項目出具了支持函。

PPP發(fā)展進入從數(shù)量到質(zhì)量、從重建設輕運營到以運營為核心和以績效為導向的新階段,合規(guī)是最大的前提,也是風險控制的最基本環(huán)節(jié)。

(三)堅持履約協(xié)同

PPP項目成功,政府良好的信用是關鍵。需要厘清政府和企業(yè)雙方的責權(quán)利,特別是政府需要有契約精神。PPP合同的雙方,是平等的法律主體關系。政府可以和企業(yè)協(xié)商處理問題,但不能隨意違約。

PPP項目合作周期不低于10年,最長達到30年。社會資本(項目公司)是否能夠提供高質(zhì)量、高效率的公共服務,政府是否依約付費,是檢驗PPP合作是否順利的基礎。從澳門自來水項目經(jīng)驗看,設置中期評核機制、定期溝通機制、再談判機制,將有利于協(xié)調(diào)雙方利益關系和合作關系,確保公共服務的供給質(zhì)量。

已有不少合作失敗的PPP項目案例表明,法律風險、信用風險、收益不足風險等可能導致PPP項目陷入僵局。特別需要注意的是,參與PPP項目的各方要慎用“信息優(yōu)勢”、“不對稱優(yōu)勢”,在PPP合作及相關合同或協(xié)議中設定有失公允的條款。因為有失公允、顯失公平的合同,在執(zhí)行過程中將惡化雙方的信用關系,甚至導致另一方不得不違約的情形出現(xiàn)。在基礎設施和公共服務領域的政企合作,只有相對合理、公平的合作才能長久。

(四)突出專業(yè)運營

“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。我國PPP現(xiàn)在進入以運營為核心、以績效為導向的規(guī)范時代。專業(yè)運營、最終績效怎么強調(diào)都不為過,這是PPP真正做到公共服務供給質(zhì)量和供給效率提升的標志,是避免PPP項目短期工程化、融資債務化、邊界模糊化的關鍵。突出強調(diào)專業(yè)運營和最終績效,將倒逼社會資本提升自身專業(yè)能力,由此產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)升級的正外部性,激勵社會資本在技術和運營管理上持續(xù)創(chuàng)新、提質(zhì)增效,最終又反過來更有效保障PPP的目標達成。在改革繼續(xù)深化的當下,市政領域的政企合作,應該為足夠?qū)I(yè)、充分市場化的專業(yè)投資運營企業(yè)最好的市場環(huán)境和更大的創(chuàng)新空間。在公共領域,專業(yè)運營是保證運營質(zhì)量、做到“物有所值”的根本保證。

(五)促進融資落地

和當前不少地方及參與方認為PPP合同簽約作為項目落地不同,融資是真正落地的關鍵標志。面向包括金融機構(gòu)等在內(nèi)的組織進行項目推介、融資方面的市場測試、提前對接潛在融資機構(gòu)等都是有助于項目融資的方式。成都六廠 B 廠BOT項目中,中標社會資本成立項目公司后,由項目公司為主體與亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等金融機構(gòu)集中進行融資談判,達成一致后再同步與政府方正式簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。該項目在協(xié)議談判階段讓潛在融資機構(gòu)深度介入,從而確保PPP項目合同簽署后即可完成融資交割。

(六)強化信息披露

PPP本質(zhì)上是基礎設施和公共服務市場化的改革,關乎政府利益和公眾福祉,信息公開、社會監(jiān)督是應有之義。同時,“陽光是最好的防腐劑”,信息披露對規(guī)范PPP各方行為也有不容忽視的影響力?!耙谐浞值男畔⒐_,讓所有的項目在陽光下運作”,不應以商業(yè)機密為名阻撓PPP合同公開。

《關于印發(fā)<政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法>的通知 》(財金[2017]1號)等政策對PPP信息公開做了明確規(guī)定。從便于各方監(jiān)督的角度,與項目有關的PPP合同、補充協(xié)議文本的及時公開,項目日常運行數(shù)據(jù)的信息公開,對項目服務績效開展的定期與不定期評估、公眾滿意度調(diào)查都應列入PPP相關的制度安排中。

(七)優(yōu)化競爭體系

目前PPP主要在于招投標環(huán)節(jié),即引入何種社會資本、有哪些方面的資格條件、基于哪些評審標準打分,最終確定合作伙伴。公平、公正,擇優(yōu)選擇是基本要求。對央企、民企及外企平等對待是題中之義。

此外,引入競爭的手段不僅僅是招標,過程比較競爭也必不可少。這是通過過程控制、價格調(diào)節(jié)來實現(xiàn)比較競爭。社會資本進入之后,通過比較成本、比較績效,對標分析,仍可實現(xiàn)競爭機制。

(八)加快配套機制改革

PPP本身是一種改革。規(guī)范發(fā)展、防控風險和可持續(xù)發(fā)展是當前PPP市場建設工作的重點。包括價格機制、績效監(jiān)管等在內(nèi)的配套改革迫在眉睫。

以水價機制為例。目前,我國水價由水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費四部分組成。因此,從屬性上,水價可分為資源水價、工程水價和環(huán)境水價。傳統(tǒng)成本加成模式的定價機制雖在財務上具有一定的合理性,但與激勵社會資本提高效率、技術創(chuàng)新、改善服務并不完全匹配,需要探索建立具有績效激勵與可持續(xù)發(fā)展功能、以服務質(zhì)量為主要考核標準的水價機制。在水價具體構(gòu)成上,水資源費、污水處理費雖有中央或地方政府通過政策文件等方式要求按規(guī)定的標準調(diào)整,但價費聯(lián)動機制尚未健全、價格聽證制度尚未理順,實際水價調(diào)整滯后現(xiàn)象嚴重,而這卻是供水效率和供水服務提升、做到“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的關鍵。僵化的水價調(diào)整機制,不利于激勵水務企業(yè)提質(zhì)增效,也不利于滿足公眾對水務服務質(zhì)量提升的訴求。從更深層次進行分析,水務本質(zhì)上還是屬于公共服務的范疇,設施所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開進行運作,政府在投資上承擔更多責任,而將經(jīng)營、運營交由專業(yè)的社會資本,應該是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”最基本的表現(xiàn),也將有助于水務行業(yè)在運營服務“極致化”中獲得新成長。

績效監(jiān)管也是迫切需要完善的領域。隨著PPP模式深入推廣,許多細分領域出現(xiàn)PPP項目,且跨區(qū)域、跨領域的打包捆綁項目逐漸增多,急需建立合理、清晰、可操作的績效標準,以及相應的依效付費機制、項目監(jiān)管措施。關于履約監(jiān)管,可以借鑒澳門自來水項目的做法,聘請第三方機構(gòu),不僅對社會資本(項目公司)專營合約履行情況,也對政府合約履行情況進行考核,以促進雙方合作關系良性發(fā)展、公共服務的效益及效率提升。

期滿移交安排。此前真正合作期滿移交的BOT項目并不多見。此輪PPP熱潮中大多數(shù)項目在PPP合同及相關協(xié)議中對于期滿移交的安排也多為原則性的規(guī)定。成都自來水廠六廠B廠項目特許經(jīng)營協(xié)議要求項目期滿后移交給市政府、市政府再通過招標確定項目運營方,而非如目前大多數(shù)PPP合同中約定的“移交給政府或政府指定的其他機構(gòu)”。成都自來水六廠B廠期滿移交中,根據(jù)成都市政府的安排,興蓉集團作為成都市政府指定的接收方,接收于2017年8月10日特許期期滿后的成都市自來水六廠B廠項目資產(chǎn)。2017年8月11日,興蓉集團接收項目資產(chǎn),并在接收項目資產(chǎn)后將全部項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給自來水公司(系興蓉環(huán)境控股子公司,興蓉環(huán)境持有自來水公司92.4%股權(quán))。接收主體的合理確定,移交過程中的資產(chǎn)、設施、運營管理等細節(jié)妥善安排,資產(chǎn)評估、法律手續(xù)等流程規(guī)范,均可為以后PPP項目所參考。

總之,回顧過去是為未來的路找準方向,是找回初心、堅定道路的過程。包括水務在內(nèi)的市政環(huán)保領域,需要和當前我國社會主要矛盾——“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”結(jié)合起來,為客戶、為公眾創(chuàng)造價值,創(chuàng)造增量,在政策與市場雙輪驅(qū)動的時代不忘初心、銳意改革、砥礪前行。

【后記】本文完稿前,E20特約研究員、上海城投資深研究員王強,E20特約研究員、中國國際工程咨詢公司研究中心投融資處處長羅桂連,E20水網(wǎng)專欄作家、北控水務中部區(qū)總工程師孫曉航等專家補充提供了部分項目信息,并對文章內(nèi)容提出了不少專業(yè)的優(yōu)化建議,一些咨詢公司、水務公司人士也提供了諸多很有價值的觀點,在此一并表示感謝。

作為我國水業(yè)市場改革較早的觀察者和記錄者,水業(yè)市場化改革的“鼓手”,無論是成立之初的中國水網(wǎng),還是如今的E20環(huán)境平臺,陪伴并助力環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初心始終沒有改變,而每年一個特定主題的“水業(yè)戰(zhàn)略論壇”更是這一初心的集中體現(xiàn),陪伴著水業(yè)同仁們走過了15年。在中國水業(yè)改革20周年之際,E20環(huán)境平臺將以“將改革進行到底”為主題,于2018年4月2~3日在北京舉辦2018(第十六屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇,屆時政府高層、行研專家等行業(yè)人士將匯聚一堂,共同探討從環(huán)保到生態(tài)的水務市場化革新之道,以期洞見變革下中國水業(yè)的未來。在此,中國水網(wǎng)期待您的關注,并誠邀您蒞臨論壇現(xiàn)場。

論壇報名聯(lián)系人:田女士

聯(lián)系電話:01088480404 15101134489

特別鳴謝:本文完稿亦得到王強、羅桂連、孫曉航等專家的幫助和支持。

相關熱文鏈接:

傅濤:澳門供水模式帶給PPP的三點啟示

傅濤:PPP的熱與惑----關于PPP目的及概念的再認知

傅濤:越是變革,越要相信市場、相信產(chǎn)業(yè)的力量

傅濤:關于水業(yè)發(fā)展的8點思考

供水企業(yè)的混改思考:改革是大勢所趨,再難也要爭取

十六位專家組團聊水業(yè)發(fā)展,2017如何重構(gòu)?

孫曉航:供水企業(yè)的博弈之路

王立章:地方國有水務企業(yè)混改路在何方?

深談水務行業(yè)PPP的七大爭議 反思水務PPP初衷是什么?

如何應對水務產(chǎn)業(yè)重構(gòu)? 聽聽行業(yè)專家怎么說


編輯: 趙凡

  • 微信
  • QQ
  • 騰訊微博
  • 新浪微博

網(wǎng)友評論 人參與 | 條評論

Copyright ? 2000-2020 http://www.dgjzhg.com All rights reserved.

中國固廢網(wǎng) 版權(quán)所有